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Cass. Civ. Sez. Lav. n. 13545/2008
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LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:                           
Dott. DE LUCA   Michele                           -  Presidente   - 
Dott. FIGURELLI Donato                           -  Consigliere  - 
Dott. CELENTANO Attilio                         -  Consigliere  - 
Dott. BANDINI   Gianfranco                       -  rel. Consigliere  - 
Dott. DI CERBO  Vincenzo                         -  Consigliere  - 
ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:
C.N.P.A.F.- CASSA NAZIONALE DI PREVIDENZA E ASSISTENZA FORENSE, già Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza a favore degli Avvocati  e Procuratori, in persona del Vice Presidente Vicario legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA VIA    SAVASTANO 20, presso lo studio dell'avvocato DE STEFANO MAURIZIO,     che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato IMPERIO CLELIA,  giusta delega in atti;

ricorrente –

contro

M.A., elettivamente domiciliata in ROMA VIA E. GIANTURCO 6, presso lo studio dell'avvocato GIOVANNI MELIADO', rappresentata e difesa dall'avvocato PAOLINO VINCENZO, giusta delega  in atti;

controricorrente

avverso la  sentenza n. 63/04 del Tribunale di MELFI, depositata il  03/02/04 R.G.N. 10454/98;                                    
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del  27/03/08 dal Consigliere Dott. Gianfranco BANDINI;
udito l'Avvocato DI STEFANO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.     ABBRITTI Pietro, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso del 18.10.1998 l'avvocato M.A. propose opposizione, avanti ai Pretore di Melfi, avverso la cartella esattoriale con cui la Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense le aveva richiesto il pagamento della sanzione prevista dalla L. n. 576 del 1980, art. 17, come modificato dalla L. n. 141 del 1992, art. 9, comma 1, per la mancata comunicazione annuale dei redditi professionali relativi agli anni a partire dal 1992 fino al 1996 compreso.
L'opponente eccepì la nullità della cartella esattoriale per la mancata preventiva emanazione della necessaria ordinanza ingiuntiva, alla quale non poteva considerarsi equivalente la cartella opposta; nel merito eccepì l'infondatezza delle pretese della Cassa, avendo inviato regolarmente le comunicazioni annuali dei redditi professionali.
Radicatosi il contraddittorio e sulla resistenza della Cassa Forense, il Tribunale di Melfi, con sentenza del 3.2.2004, accolse l'opposizione.
A sostegno del decisum il Tribunale, senza entrare nel merito della pretesa opposta, osservò che:
- la penalità in questione doveva essere qualificata come sanzione amministrativa pecuniaria;
- era applicabile il procedimento previsto dalla L. n. 689 del 1981, art. 35, comma 7;
- tale sanzione amministrativa poteva essere applicata solo a seguito di un procedimento di accertamento secondo le forme di cui alla L. n. 689 del 1981;
- la cartella esattoriale non poteva sostituirsi all'ordinanza - ingiunzione.
Avverso l'anzidetta sentenza la Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense ha proposto ricorso per cassazione, fondato su un unico motivo.
L'intimata M.A. ha resistito con controricorso, eccependo altresì l'inammissibilità del ricorso per cassazione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. La disamina dell'eccezione di inammissibilità del ricorso per cassazione svolta dalla controricorrente è logicamente preliminare. Tale eccezione si fonda sul rilievo che la violazione contestata, in quanto "connessa" all'omissione totale o parziale del versamento dei contributi, dovrebbe ritenersi compresa tra quelle considerate dalla L. n. 689 del 1981, art. 35, comma 3, assoggettate alla disciplina prevista nel successivo comma 4, che, per il giudizio di opposizione, rinvia all'art. 442 c.p.c. e ss., onde la sentenza emessa sarebbe soggetta ad appello (art. 433 c.p.c., richiamato dall'art. 442 c.p.c.) e non alla disciplina di cui alla L. n. 689 del 1981, art. 23, che prevede l'inappellabilità della sentenza e la sua ricorribilità per cassazione.
1.1 Giova precisare che la L. n. 689 del 1981, art. 35, ha distinto tre ipotesi:
- la prima riguarda le violazioni di norme, punite con sanzione amministrativa pecuniaria, consistenti in un'evasione contributiva (comma 2); in tali casi l'opposizione all'ordinanza ingiunzione va proposta nel termine stabilito dall'art. 22, della legge, ma al giudizio si applicano le norme sulle controversie in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie (comma 4);
- la seconda riguarda le violazioni che non consistono di per sè in un'evasione contributiva, ma che possono determinarla, cosicchè, se viene accertato che dalla violazione è derivato l'omesso o parziale versamento di contributi o premi, con la stessa ordinanza ingiunzione è richiesto il pagamento dei contributi ed è applicata la sanzione amministrativa; quanto alla disciplina applicabile questa seconda situazione è assimilata alla prima (comma 3);
- la terza, residuale, riguarda le violazioni che non consistono in un omesso o parziale versamento di contributi e rispetto alle quali la sanzione amministrativa è applicata a prescindere da un accertamento sul fatto che abbia o meno dato luogo ad evasione contributiva (comma 7); in questa ipotesi si osservano "le disposizioni delle sezioni 1^ e 2^ del primo capo della legge, in quanto applicabili.
1.2 La violazione della L. n. 576 del 1980, art. 17, e successive modifiche non consiste nell'omettere il versamento di contributi, ma nel non presentare una comunicazione, che ha sì la funzione di mezzo attraverso il quale l'iscritto dichiara il suo debito verso la Cassa per la parte eccedente il contributo minimo, ma che va presentata anche nel caso in cui nessun contributo oltre quello minimo sia dovuto, perchè la dichiarazione d'imposta per l'anno precedente è stata negativa; inoltre la sanzione amministrativa pecuniaria prescinde dall'esistenza e dall'accertamento della violazione contributiva. Pertanto, contrariamente a quanto opinato dalla controricorrente, il caso all'esame deve essere ricondotto alla terza delle ipotesi anzidette (quella, cioè, di cui alla L. n. 689 del 1989, art. 35, comma 7). In tal senso si è espresso anche il Giudice a quo, che (correttamente, in base alle suesposte considerazioni) ha espressamente ritenuto ed affermato l'applicabilità della L. n. 689 del 1981, art. 35, comma 7.
Trova quindi applicazione la disciplina ivi espressamente richiamata, fra cui, in particolare, l'art. 23, u.c., che prevede l'inappellabilità della sentenza e la sua ricorribilità per cassazione.
1.3 L'eccezione all'esame dev'essere pertanto disattesa.
2. Con l'unico motivo la ricorrente denuncia violazione e/o falsa applicazione, sotto plurimi profili, della L. n. 680 del 1981, artt. 12, 14, 18 e 35, con riferimento alla L. n. 576 del 1980, art. 17, comma 4, come sostituito dalla L. n. 141 del 1992, art. 9, e disciplinato dal D.M. 22 maggio 1997, concernente il regolamento della Cassa per la sua applicazione, in relazione agli artt. 12 e 14 preleggi, nonchè violazione del principio generale secondo cui la legge speciale deroga a quella generale, con riferimento all'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.
In particolare lamenta che:
- l'inciso "salvo che non sia diversamente stabilito" contenuto nella L. n. 689 del 1981, art. 12, mantiene ferma la specialità del sistema sanzionatorio dell'ordinamento previdenziale forense;
- la L. n. 576 del 1980, non prevedeva alcuna "ammenda" destinata ad essere poi depenalizzata dalla L. n. 689 del 1981, cosicchè deve ritenersi l'inapplicabilità, nella materia, dell'art. 35, comma 7, di tale ultima legge, stante l'esplicito richiamo ivi contenuto al comma 1, che a sua volta fa espresso riferimento alle violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatorie, costituenti reato, punite con la sola ammenda;
- la L. n. 576 del 1980, art. 17, dopo la modifica introdotta dall'ari. 9 legge n. 141/92, prevede una penalità, "per questo solo fatto", a carico di chi ometta di effettuare la comunicazione o ne effettui una non conforme al vero, a prescindere quindi dalla necessità dell'accertamento dei motivi che hanno determinato la trasgressione e dell'elemento psicologico del trasgressore;
- a differenza di quanto previsto dalla L. n. 689 del 1981, art. 14, la L. n. 576 del 1980 non prevede l'estinzione della sanzione in caso di mancata contestazione entro un termine prestabilito, bensì soltanto una diffida al professionista in caso di perdurante omissione;
- a seguito della privatizzazione della Cassa Forense (D.M. 28 settembre 1995), la stessa non poteva esser considerata alla stregua della pubblica amministrazione e ciò "apriva le porte ad ulteriori norme regolamentari, applicabili in subiecta materia";
- in particolare il Regolamento della Cassa Forense, emanato con D.M. 22 maggio 1997 e applicabile alla fattispecie, costituisce una lex specialis e non richiama alcuna delle norme procedimentali di cui alla L. n. 689 del 1981, artt. 12,14 e 18;
- se nella normativa forense mai si parla di ordinanza ingiunzione, deve ritenersi che il legislatore della L. n. 141 del 1992, e lo stesso Regolamento del 1997 abbiano voluto "escludere siffatto strumento e siffatto procedimento";
- la derogabilità al sistema generale di cui alla L. n. 689 del 1981, da parte del sistema previdenziale forense è stata riconosciuta dalla giurisprudenza di legittimità con la sentenza n. 4290/2003;
- il nuovo Regolamento, adottato con il D.M. 20 novembre 2000, dispone espressamente l'inapplicabilità alle sanzioni contemplate dal Regolamento medesimo delle disposizioni della L. n. 689 del 1981.
2.1 Si osserva che le questioni sollevate dalla ricorrente sono state già affrontate dalla giurisprudenza di questa Corte, che, con la sentenza n. 9725/2000, ha affermato il principio secondo cui, essendo la fattispecie all'esame regolata dalla L. n. 689 del 1981, art. 35, comma 7, devono applicarsi le norme di tale legge sull'accertamento e la contestazione della violazione e sulla applicazione della sanzione amministrativa, con la conseguenza che l'iscrizione di questa nel ruolo deve essere preceduta dalla contestazione della violazione.
Il Collegio intende dare continuità a tale orientamento ermeneutico, non ravvisando, nelle argomentazioni svolte dalla ricorrente, valide ragioni per discostarsene. 2.2 Deve infatti considerarsi che:
- la natura di sanzione amministrativa pecuniaria della penalità per cui è causa deriva: dall'obbligatorietà del sistema previdenziale (dimostrativo della sussistenza di un interesse generale dell'ordinamento alla soddisfazione dell'interesse proprio della categoria); dal costituire tale penalità una sanzione per l'inosservanza in sè dell'obbligo di comunicazione, indipendentemente dall'aver dato luogo ad un'evasione contributiva; dal non costituire, per converso, tale penalità una somma che, aggiungendosi ai contributi non versati, rappresenti un predeterminato risarcimento del danno per il ritardato pagamento;
- la Cassa Forense è rimasta titolare di tutti i rapporti attivi e passivi che facevano capo all'Ente prima della sua trasformazione (D.Lgs. n. 509 del 1994, art. 1, comma 2) ed ha anche mantenuto i poteri in precedenza attribuiti all'Ente per riscuotere i contributi e le sanzioni (il che è pure presupposto dal Regolamento approvato con il D.M. 22 maggio 1997);
- la L. n. 689 del 1981, art. 35, ha dettato una serie di disposizioni sulle violazioni in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie facenti propriamente parte del complesso di norme destinato a regolare il fenomeno della depenalizzazione, ma la giurisprudenza di questa Corte le ha costantemente applicate anche nel caso di violazioni di norme successive alla L. n. 689 del 1981, punite con sanzioni amministrative pecuniarie, come, per quanto qui rileva, prevede la L. n. 141 del 1992, art. 9, modificativo della L. n. 576 del 1980, art. 17;
- deve quindi riconoscersi l'infondatezza dei profili di doglianza, quali più sopra indicati, relativi al tenore letterale della L. n. 689 del 1981, art. 35, comma 7, e all'avvenuta privatizzazione della Cassa forense;
- l'esecuzione esattoriale, disciplinata all'entrata in vigore della L. n. 576 del 1980, sulla base del D.P.R. n. 602 del 1973, contempla diversi tipi di ruolo, a seconda che le somme dovute dal debitore d'imposta risultino da sue dichiarazioni (ruolo principale) ovvero da rettifica o accertamento di ufficio (ruolo suppletivo) e regolano in diverso modo sotto il profilo quantitativo l'iscrizione a ruolo a titolo definitivo e quella a titolo provvisorio sulla base di redditi risultanti da atti di accertamento oggetto di contestazione, dal che si ricava "...che una norma, la quale estenda dalle imposte dirette ad altre prestazioni imposte il sistema dell'esecuzione esattoriale, non significa per sè che l'ente creditore possa in ogni caso far valere la sua pretesa, manifestandola al debitore per la prima volta attraverso il ruolo ed i conseguenti atti dell'esattore, ed anzi va intesa nel senso che non arrechi alcuna modifica alle regole proprie del rapporto di base, ragion per cui se le somme che si tratta di riscuotere non risultano da una precedente dichiarazione del debitore, è necessario che esse abbiano in precedenza costituito l'oggetto di un procedimento ordinato al loro accertamento. Principi, questi, che si trovano ora tradotti in specifiche norme nel D.Lgs. 18 dicembre 1997, n. 462, all'art. 4, e nel D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, agli artt. 21 e 24", (cfr Cass., n. 9725/2000, cit., in motivazione);
- deve quindi ritenersi che le norme che estendono il sistema di riscossione esattoriale ad entrate di tipo diverso da quelle tributarie hanno la sola portata di porre a disposizione del creditore quel più economico metodo di riscossione, ma, in difetto di espressa statuizione in tal senso, non consentono al creditore di formarsi da sè il titolo esecutivo, prima ancora che la pretesa sia stata affermata in confronto dell'altra parte, con un atto amministrativo od una domanda giudiziaria, così da impedire che la difesa della parte possa esercitarsi prima ancora della formazione del ruolo;
- ne deriva che, non essendo stato disciplinato dalla L. n. 576 del 1980, art. 18, anche dopo la modificazione introdotta con la L. n. 142 del 1992, art. 9, il modo di applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria, devono essere osservate sia le norme che riguardano l'accertamento e la contestazione della violazione (L. n. 689 del 1981, artt. 13 e 14), sia quelle che concernono l'applicazione della sanzione mediante l'ordinanza ingiunzione (art. 18 e ss. della stessa legge);
- non rileva in contrario che, nel caso all'esame, la violazione sia di agevole accertamento e la sanzione pecuniaria sia stabilita in misura fissa, perchè ciò non rende superflua l'osservanza delle norme sopra indicate, che consentono comunque alla parte di avere consapevolezza della violazione che le si attribuisce e di poter prospettare alla Cassa Forense quegli eventuali errori in cui sia incorsa nel ritenere avvenuta la violazione;
- a tanto non osta l'eventuale contrarietà delle norme regolamentari alla disciplina testè indicata (dovendo comunque osservarsi che, nella specie, non assumono rilievo le più recenti previsioni del Regolamento di cui al D.M. 20 novembre 2000, non essendo dette disposizioni in vigore al momento della formazione de ruolo per cui è causa), poichè a tali norme, per il contrasto con le disposizioni di una legge primaria, andrebbe comunque rifiutata applicazione;
- la sentenza di questa Corte n. 4290/2003, richiamata dalla ricorrente, non collide con le predette conclusioni, concernendo un aspetto particolare della questione (modalità e termini del pagamento in misura ridotta della sanzione) espressamente disciplinato dalla L. n. 576 del 1980, art. 17, comma 4, come modificato dalla L. n. 141 del 1992, art. 9, (perciò da una disposizione di legge e non regolamentare) in modo diverso da quanto previsto in via generale dalla L. n. 689 del 1981, art. 16, con conseguente applicabilità della disposizione ("salvo che non sia diversamente stabilito") di cui all'art. 12 di quest'ultima legge (dovendo altresì osservarsi che, seppure incidenter tantum, la suddetta sentenza ha riaffermato la necessarietà della contestazione);
- deve in definitiva ritenersi che le norme procedimentali di cui alla L. n. 689 del 1981, trovano applicazione anche nella materia che qui ne occupa, salvo che per quegli aspetti espressamente derogati (o espressamente disciplinati in modo diverso) da altre norme speciali di pari grado (con conseguente irrilevanza di disposizioni regolamentari contrastanti con la normativa primaria);
- deve quindi convenirsi per l'infondatezza anche degli ulteriori profili di doglianza svolti dalla ricorrente.
3. In forza delle considerazioni che precedono il ricorso va pertanto rigettato.
4. Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente alla rifusione delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in Euro 17,00 oltre ad Euro 2.000,00 (duemila) per onorari, spese generali, IVA e CAP come per legge.
Così deciso in Roma, il 27 marzo 2008.

Depositato in Cancelleria il 26 maggio 2008
 
 
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