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Cass. Civ. Sez. Un. n. 20322/2206

 

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LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:                           
Dott. CARBONE    Vincenzo                -  Presidente aggiunto  -  
Dott. PRESTIPINO Giovanni                -  Presidente di sezione  -  
Dott. DI NANNI   Luigi Francesco       -  Consigliere  -  
Dott. VITRONE    Ugo                          -  Consigliere  -  
Dott. TRIOLA     Roberto Michele        -  Consigliere  -  
Dott. GRAZIADEI  Ettore                     -  Consigliere  -  
Dott. VIDIRI     Guido                           -  Consigliere  -  
Dott. SETTIMJ    Giovanni                    -  Consigliere  -  
Dott. AMOROSO    Giovanni                -  rel. Consigliere  -  
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. L'E.N.P.A.F. (Ente Nazionale di Previdenza ed Assistenza dei Farmacisti) con ricorso del 20 dicembre 2000 impugnava per vizi di legittimità dinanzi al TAR per il Lazio i decreti del 16 marzo 2000 e del 27 settembre 2000 con i quali il Ministro del Lavoro ed il Ministro del Tesoro avevano individuato gli immobili degli enti previdenziali da dismettere ai sensi del D.L. 28 marzo 1997, n. 79, art. 7, conv. in L. 28 maggio 1997, n. 140, nonché il D.M. 19 ottobre 2000, con cui era stato approvato il disciplinare per l'espletamento delle gare e lo schema tipo del contratto di vendita, ed anche, con motivi aggiunti, il D.M. del 31 gennaio 2001 con cui era stato approvato l'avviso d'asta per l'alienazione degli immobili.
L'adito TAR, con sentenza n. 2527 del 16 ottobre 2001, respingeva il ricorso.
2. L'ENPAF proponeva appello.
L'Associazione degli enti previdenziali privatizzati (AdEPP) svolgeva intervento adesivo in appello.
L'Associazione nazionale degli inquilini ENPAF (ANIE) proponeva appello incidentale per essere stato dichiarato inammissibile il suo intervento in primo grado.
Si costituivano anche alcuni inquilini dell'ENPAF. Con sentenza n. 3268 del 6 maggio 2003-8 giugno 2003 il Consiglio di Stato, sez. VI, ha respinto l'appello. In particolare ha affermato che sussisteva la giurisdizione amministrativa perché l'individuazione degli immobili degli enti previdenziali da dismettere, i procedimenti da seguire ed i criteri applicabili costituivano esercizio del potere autoritativo e discrezionale dei Ministri competenti e quindi la posizione soggettiva dell'ENPAF era di interesse legittimo. Osservava poi ancora il Consiglio di Stato che i decreti del 16 marzo e del 27 settembre 2000 erano stati emessi prima della trasformazione dell'ENPAF (avuto riguardo al provvedimento di approvazione del suo statuto emesso dal Ministero del Lavoro di concerto con il Ministro del Tesoro) in fondazione, e quindi esso aveva ancora la natura di ente previdenziale pubblico ai sensi del D.Lgs. n. 509 del 1994.
Considerava poi il Consiglio di Stato che lo jus superveniens, costituito dal D.L. n. 351 del 2001, conv. in L. n. 410 del 2001, non riguardava l'ENPAF e non aveva inciso sulla previgente disciplina, come emergeva dal suo art. 3, comma 20, che aveva mantenuto ferme le precedenti disposizioni da cui erano sorti i rapporti giuridici in questione.
Osservava ulteriormente che in precedenza il D.Lgs. n. 104 del 1996 e la L. n. 140 del 1997 non avevano attribuito alcuna rilevanza alla trasformazione in persona giuridica privata degli enti previdenziali pubblici successiva a i provvedimenti di dismissione dei loro beni, mentre la citata normativa del 2001 era inapplicabile perché i destinatari erano gli enti ancora previdenziali e non quelli nel frattempo trasformati in privati.
3. Per la cassazione di tale sentenza ricorre l'ENPAF con due motivi, illustrati anche con memoria.
Resiste l'ANIE (Associazione nazionale inquilini EMPAF) con controricorso.
Resistono B.B.A. e C.C.C., nella qualità di erede di C.C.C., entrambe parti appellate nel giudizio innanzi al Consiglio di Stato unitamente a numerosi altri conduttori di immobili dell'ENPAF. Resiste l'Associazione degli enti previdenziali privatizzati aderendo al ricorso dell'ENPAF ed ha altresì presentato memoria.
I Ministeri intimati non hanno svolto difesa alcuna.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Il ricorso è articolato in due motivi.
Con il primo motivo l'ENPAF denuncia la violazione e falsa applicazione della L. 20 marzo 1865, n. 2248, art. 2, all. E, R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, artt. 26 e 48, e L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 36, deducendo che il petitum sostanziale dell'originario ricorso introduttivo del giudizio innanzi al T.A.R. per il Lazio era la sottrazione del patrimonio immobiliare alle procedure di dismissione e quindi l'assoluta carenza di potere della p.a. Inoltre sostiene non sussistere la giurisdizione esclusiva di cui alla L. n. 205 del 2000, art. 4, riguardante i procedimenti di dismissione o privatizzazione di imprese.
Con il secondo motivo denuncia ulteriormente la violazione e falsa applicazione della L. 20 marzo 1865, n. 2248, art. 2, all. E, R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, artt. 26 e 48, e L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 36, nonché dei principi sul procedimento amministrativo.
Deduce che con il D.L. n. 351 del 2001, conv. in L. n. 410 del 2001, è stato ridisegnato il sistema delle dismissioni del patrimonio immobiliare degli enti pubblici nel senso che gli immobili ricompresi nei programmi di dismissione straordinaria di cui alla L. n. 140 del 1997, art. 7, e gli immobili invenduti fino al 31 ottobre 2001 sono alienati con le modalità indicate nel decreto (art. 3, comma 10), in attuazione del quale è stato emanato il D.M. 30 novembre 2001, dal cui allegato si evince che l'ENPAF, a quella data ormai privatizzato, non era tra gli enti ivi individuati; conseguentemente l'ENPAF non aveva obblighi di dismissione, neppure del patrimonio invenduto al 31 ottobre 2001 e compreso nel programma straordinario. Pertanto - ritiene il ricorrente - non sussisteva la giurisdizione del giudice amministrativo per abrogazione implicita della precedente normativa che fondava il potere della p.a. con conseguente venir meno degli obblighi dismissivi.
2. Il primo motivo di ricorso, pur nella sua assoluta ermeticità, contiene due profili espressi nelle due uniche brevi proposizioni di cui si compone.
Con la prima sintetica affermazione l'ente ricorrente sostiene che il petitum sostanziale dell'originario ricorso al T.A.R. era la sottrazione del patrimonio immobiliare dell'ENPAF alle procedure di dismissione "e quindi la denuncia di una radicale carenza di potere dell'Amministrazione". Erroneamente pertanto - prosegue la difesa del ricorrente - il Consiglio di Stato ha ritenuto che la questione avesse ad oggetto interessi legittimi dell'ente. Si sostiene in sostanza che gli atti impugnati (i quattro decreti ministeriali sopra citati) erano da considerare - non già meramente illegittimi - bensì, più radicalmente, emessi in assoluta carenza di potere nella parte in cui si riferivano agli immobili dell'ENPAF. La conseguenza quindi sarebbe che il giudice amministrativo, privo di giurisdizione in situazioni di assoluta carenza di potere, male avrebbe fatto a pronunciarsi nel merito della legittimità degli impugnati decreti ministeriali laddove avrebbe dovuto invece riconoscere la denunciata situazione di assoluta carenza di potere e quindi declinare la sua giurisdizione in favore di quella del giudice ordinario.
3. Va preliminarmente rilevato che il motivo di ricorso, quanto a questo primo profilo, è ammissibile.
E' vero che dalla stessa narrativa dell'impugnata sentenza del Consiglio risulta che con l'iniziale ricorso al T.A.R. per il Lazio l'ente ricorrente ha dedotto - non già l'assoluta carenza di potere - bensì l'illegittimità dei decreti ministeriali per violazione di legge ed eccesso di potere. Ed anche nell'atto d'appello l'ente ricorrente ha contestato l'esattezza della valutazione del TAR per il Lazio che aveva rigettato il ricorso, ma non ha dedotto innanzi al Consiglio di Stato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ossia di quel giudice che l'ente stesso aveva adito ritenendolo evidentemente fornito di giurisdizione. Ossia l'ente ha continuato a sostenere che il potere amministrativo espresso negli impugnati decreti ministeriali era stato esercitato con violazione di legge ed eccesso di potere, tipici vizi dell'atto amministrativo, senza invece accedere alla prospettazione e deduzione dell'assoluta mancanza di potere che avrebbe comportato - come ora l'ente sostiene nel ricorso per cassazione - il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Però, a fronte di questo radicale mutamento della linea difensiva dell'ENPAF, che paradossalmente imputa a sé stesso di aver adito un giudice sfornito di giurisdizione, deve non di meno considerarsi che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, parte resistente anche nel giudizio d'appello, ha eccepito (in quel giudizio, pur se non anche nel presente giudizio dove non ha svolto difesa alcuna) proprio il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo talché il Consiglio di Stato è stato chiamato a pronunciarsi anche (ed innanzi tutto) in ordine a questa questione pregiudiziale che apparteneva al tema devoluto al giudice dell'impugnazione; ciò consente di escludere che sul punto si sia formato alcun giudicato interno sulla giurisdizione sicché la rilevabilità anche d'ufficio del difetto di giurisdizione rende comunque ammissibile la sua deduzione, nel ricorso ex art. 362 c.p.c., comma 1, anche da parte di chi, nei precedenti gradi di giudizio innanzi al giudice amministrativo, abbia invece ritenuto quest'ultimo fornito di giurisdizione.
Naturalmente il ricorso, in quanto proposto ai sensi dell'art. 362 c.p.c., comma 1, è strettamente limitato ai motivi attinenti alla giurisdizione, mentre è preclusa ogni censura in ordine alle ulteriori valutazioni in diritto ed in fatto del Consiglio di Stato, giudice speciale, che ha pronunciato l'impugnata sentenza.
4. Ciò preliminarmente ritenuto, deve poi considerarsi che, a fronte di un motivo di ricorso così ermetico e meramente assertivo, tale rimasto anche dopo la successiva memoria illustrativa che in realtà, in questa parte, ripercorre inammissibilmente le tematiche del merito del giudizio amministrativo, è sufficiente rilevare che in generale la situazione di carenza di potere si ha quando non è in alcun modo identificabile il potere esercitato dalla p.a., non ricorrendo i presupposti essenziali contemplati dalla previsione normativa su cui si fonda il potere stesso in ossequio al principio di legalità, mentre la completa disciplina normativa del potere vale a conformarlo ed a renderne l'esercizio come espletato secundum jus.
Nella fattispecie - per richiamare il quadro normativo di riferimento - deve considerarsi che la L. 8 agosto 1995, n. 335, art. 3, comma 27 (che ha riformato il sistema pensionistico obbligatorio e complementare) ha inizialmente delegato il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi recanti norme volte a regolamentare le dismissioni del patrimonio immobiliare degli enti previdenziali pubblici, nonché gli investimenti degli stessi in campo immobiliare, sulla base di specifici principi e criteri direttivi.
In attuazione di tale delega il D.Lgs. 16 febbraio 1996, n. 104, art. 2, ha previsto che il Ministro del lavoro e della previdenza sociale fissasse criteri e parametri omogenei a cui gli enti avrebbero dovuto attenersi per un'organica ricognizione del loro patrimonio immobiliare. Sulla base di tale ricognizione i medesimi enti, nell'ambito della programmazione e degli indirizzi definiti dai rispettivi consigli di indirizzo e vigilanza e, negli altri casi, dai consigli di amministrazione, avrebbero determinato i programmi di cessioni del patrimonio immobiliare.
Successivamente il D.L. 28 marzo 1997, n. 79, art. 7, conv. in L. 28 maggio 1997, n. 140 (recante misure urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica), poi parzialmente modificato dalla L. 27 dicembre 1997, n. 449, art. 59, comma 26, ed integrato dalla L. 23 dicembre 1999, n. 448, art. 2, ha previsto - in aggiunta al piano ordinario di dismissione di cui al cit. D.Lgs. n. 104 del 1996, art. 6 - un programma straordinario di dismissione di beni immobiliari degli enti previdenziali pubblici di cui al medesimo D.Lgs. n. 104 del 1996, art. 1.
A tal fine il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro del tesoro, è stato investito del potere di definire i criteri per la stima del valore commerciale del predetto programma sulla base delle valutazioni correnti di mercato, relative ad immobili aventi analoghe caratteristiche; di individuare, anche sulla base delle indicazioni allo scopo fornite dai predetti enti, i beni oggetto del predetto programma; di elaborare uno schema-tipo di contratto d'acquisto dei predetti beni che disciplinasse, tra l'altro, le modalità e i termini dei relativi pagamenti; di individuare tramite procedura competitiva il soggetto disponibile ad acquistare, a prezzi non inferiori ai rispettivi valori commerciali secondo la relativa stima, l'intero complesso dei beni oggetto del programma, ovvero il compendio dei beni appartenenti a ciascun ente interessato, ovvero uno o più lotti di beni ricompresi in ciascun compendio. Successivamente con D.M. 16 marzo 2000 e D.M. 27 settembre 2000 sono stati individuati gli immobili da dismettere, tra cui quelli dell'ENPAF; con D.M. 19 ottobre 2000 è stata disciplinata la gara e con D.M. 31 gennaio 2001 è stato emanato l'avviso d'asta.
5. Orbene l'individuazione degli immobili assoggettati alla richiamata normativa sulla dismissione e la fissazione della procedura per realizzare tale dismissione sono espressione di un potere autoritativo a fronte del quale gli enti pubblici proprietari degli immobili sono titolari di situazioni di interesse legittimo la cui cognizione - come hanno correttamente ritenuto prima il TAR per il Lazio e poi il Consiglio di Stato - è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo che in generale è il giudice naturale degli interessi legittimi (art. 103 Cost.).
Nella fattispecie il cit. D.Lgs. 16 febbraio 1996, n. 104, art. 2, ha previsto ed inizialmente disciplinato la dismissione del patrimonio immobiliare degli enti previdenziali pubblici contemplando in particolare il potere del Ministro del lavoro e della previdenza sociale di regolamentare il processo gestionale ed i programmi di cessione. Più specificamente il successivo cit. D.L. 28 marzo 1997, n. 79, art. 7, conv. in L. 28 maggio 1997, n. 140, ha previsto il potere dello stesso Ministro, di concerto con il Ministro del tesoro, di procedere, tra l'altro, all'individuazione degli immobili oggetto del programma di dismissione; potere peraltro di tipo organizzatorio - trattandosi di enti pubblici sui quali il Ministero esercitava la vigilanza - e nient'affatto ablatorio.
Quindi il perimetro del potere, con conseguente identificabilità nel suo contenuto essenziale, era tracciato dalla nozione di ente previdenziale pubblico titolare di un patrimonio immobiliare sicché l'ENPAF, in quanto all'epoca ente previdenziale pubblico, era certamente destinatario dell'esercizio di questo potere - e quindi assoggettato ad esso - a fronte del quale vantava una situazione di interesse legittimo al suo corretto esercizio.
La disciplina di dettaglio del potere attiene invece, non più alla sua identificabilità nel suo contenuto essenziale, bensì alla regolamentazione del suo esercizio e quindi alla sua conformazione secundum jus. Lo scostamento dalle regole di conformazione del potere comporta il vizio di violazione di legge la cui cognizione è rimessa alla giurisdizione del giudice amministrativo.
6. Questa era peraltro inequivocabilmente la situazione quando è stato emesso il primo dei quattro decreti ministeriali impugnati (D.M. 16 marzo 2000) di iniziale individuazione degli immobili oggetto del programma di dismissione. Ma anche in seguito, pur se a tale regolamentazione si è affiancata la disciplina di privatizzazione degli enti previdenziali (D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509, in attuazione della delega conferita dalla L. 24 dicembre 1993, n. 537, art. 1, comma 32), dal coordinamento delle due disciplina emergeva solo una più specifica regola di conformazione di quel potere in astratto esistente, di cui si è appena detto.
La successiva sequenza temporale, per quanto rileva nel presente giudizio, ha visto la delibera dell'ENPAF del 28 giugno 2000 di trasformazione dell'ente in fondazione privata; il D.M. 27 settembre 2000 di ulteriore individuazione degli immobili oggetto del processo di dismissione; il D.M. 19 ottobre 2000 di indizione della gara; il D.I. 7 novembre 2000 di approvazione dello Statuto e del regolamento della fondazione in cui si era trasformati l'ENPAF; il (quarto e da ultimo impugnato) D.M. 31 gennaio 2001 recante l'avviso d'asta.
Il parallelo sviluppo del processo di dismissione di beni immobili e di quello di privatizzazione di enti previdenziali già pubblici ha evidentemente punti di contatto che rilevano però nel contesto delle regole di conformazione del potere la cui violazione ridonda - come del resto inizialmente ritenuto dallo stesso ricorrente nel ricorso al TAR Lazio e nell'appello al Consiglio di Stato - in possibile vizio di violazione di legge degli impugnati decreti ministeriali, ma non impedisce, più radicalmente, la stessa identificazione del potere amministrativo.
Peraltro ha ulteriormente rilevato il Consiglio di Stato nell'impugnata sentenza che il processo di privatizzazione dell'ENPAF si è perfezionato solo con la prescritta approvazione dello Statuto e del regolamento della fondazione, prevista dal D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509, art. 3, comma 2, quando ormai gli immobili oggetto del processo di dismissione erano già stati individuati e questa verificata evenienza non inficiava per invalidità sopravvenuta gli impugnati decreti ministeriali; valutazione questa che costituisce il merito del giudizio amministrativo non censurabile in sede di legittimità non attenendo più alla giurisdizione del giudice amministrativo, sussistente perché gli atti impugnati erano riconducibili all'esercizio di un potere amministrativo a fronte del quale l'ente vantava una situazione di interesse legittimo.
7. Il secondo profilo del primo motivo di ricorso attiene alla corretta interpretazione della L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 4, comma 1 (recante disposizioni in materia di giustizia amministrativa), che ha introdotto la L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 23 bis. Ad avviso del ricorrente non è fondata la tesi secondo cui la controversia rientrava comunque nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in forza della L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 23 bis, cit.
Questo secondo profilo del motivo di ricorso è inammissibile per la semplice ragione che l'impugnata pronuncia del Consiglio di Stato non contiene in realtà l'affermazione censurata, nel senso che non si predica affatto il carattere esclusivo della giurisdizione del giudice amministrativo desumibile dalla L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 23 bis, cit.; disposizione questa che prevede in materia un rito speciale (in riferimento soprattutto alle misure cautelari eventualmente richieste) secondo quanto già ritenuto da questa Corte. La quale infatti ha affermato in proposito che la L. n. 1034 del 1971, art. 23 bis, introdotto dalla L. n. 205 del 2000, art. 4, contiene disposizioni relative ai "giudizi davanti agli organi di giustizia amministrativa", come si desume dalla parte iniziale del nuovo articolo e come è confermato dalla rubrica del citato art. 4; esso, pertanto, non contiene norme sulla giurisdizione del giudice amministrativo (che sono invece previste nella L. n. 205 del 2000, artt. 6 e 7), ma disciplina un rito speciale che presuppone la sussistenza della giurisdizione amministrativa; trattandosi di disposizioni sul rito processuale, e non sulla giurisdizione, da esse non può derivare alcuna modifica ai normali criteri di riparto tra le giurisdizioni (Cass., sez. un., 22 luglio 2002, n. 10726).
L'impugnata pronuncia del Consiglio di Stato si è limitata a considerare che la L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 23 bis, cit., fa espresso riferimento ai provvedimenti relativi alle procedure di dismissioni di beni pubblici e da tale riferimento ha meramente tratto un argomento confermativo del convincimento dell'esistenza del potere nell'emanazione degli impugnati decreti ministeriali; valutazione questa della cui correttezza si è già più ampiamente detto sopra.
Il primo motivo di ricorso - nei due esaminati profili - va pertanto integralmente rigettato.
8. Il secondo motivo di ricorso, benché più articolato e diffuso, ruota tutto sul rilievo che "il quadro normativo delle dismissioni del patrimonio immobiliare degli enti pubblici previdenziali è stato radicalmente cambiato".
In effetti il D.L. 25 settembre 2001, n. 351, art. 3, conv. in L. 23 novembre 2001, n. 410 (recante disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare) ha previsto, al comma 10, che i beni immobili degli enti previdenziali pubblici ricompresi nei programmi straordinari di dismissione di cui al cit. D.L. 28 marzo 1997, n. 79, art. 7, conv. in L. 28 maggio 1997, n. 140, che non sono stati aggiudicati alla data del 31 ottobre 2001, sono alienati con le ulteriori e specifiche modalità definite e dettagliatamente disciplinate nel medesimo decreto legislativo. Il successivo comma 20 del medesimo art. 3 cit. ha poi fatto salve le procedure già in corso sulla base della precedente disciplina prevedendo che le unità immobiliari definitivamente offerte in opzione entro il 26 settembre 2001 sono vendute, anche successivamente al 31 ottobre 2001, al prezzo e alle condizioni indicate nell'offerta. Il medesimo comma ha poi aggiunto, nel secondo periodo, che le unità immobiliari, escluse quelle considerate di pregio ai sensi del comma 13, per le quali i conduttori, in assenza della citata offerta in opzione, abbiano manifestato volontà di acquisto entro il 31 ottobre 2001 a mezzo lettera raccomandata con avviso di ricevimento, sono vendute al prezzo e alle condizioni determinati in base alla normativa vigente alla data della predetta manifestazione di volontà di acquisto.
Posto che a quell'epoca l'ENPAF si era già trasformato in fondazione ai sensi del D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509, art. 1, a seguito del cit. D.I. 7 novembre 2000 di approvazione dello Statuto e del regolamento della fondazione, secondo la difesa dell'ente ricorrente questo jus superveniens avrebbe comportato l'"abrogazione implicita della precedente legislazione per effetto della nuova disciplina dell'intera materia".
Marginalmente può notarsi che la tesi della sopravvenuta carenza di potere è stata prospettata per la prima volta soltanto nel ricorso in esame mentre lo jus superveniens era stato dedotto dall'ente ricorrente, nell'atto d'appello, per supportare le censure di merito alla pronuncia di primo grado e non certo per denunciare la (sopravvenuta) carenza di giurisdizione del giudice amministrativo. Infatti lo jus superveniens era stato allegato dall'ente appellante per sostenere che, non essendo più l'ENPAF compreso nell'elenco dei decreti dirigenziali dell'Agenzia del demanio, né nel programma straordinario di cessione degli immobili invenduti alla data del 31 ottobre 2001, fosse venuta anche meno l'originaria individuazione degli immobili dell'ente fatta con i decreti ministeriali originariamente impugnati. Invece nel ricorso in esame, al secondo motivo, lo jus superveniens viene allegato per sostenere la sopravvenuta carenza di potere della p.a. dovendo gli immobili dell'ente ricorrente ormai ritenersi estranei al procedimento di dismissione; ossia la stessa tesi di merito, già proposta in appello e disattesa dal Consiglio di Stato, viene ora spesa sotto il profilo del (sopravvenuto) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
9. Orbene questa prospettazione è infondata perché in contrasto con il disposto dell'art. 5 c.p.c. Ammesso e non concesso che gli immobili dell'ente, prima compresi nel procedimento di dismissione, siano da ritenere essere stati successivamente esclusi perché non compresi nell'elenco dei decreti dirigenziali dell'Agenzia del demanio, né nel programma straordinario di cessione degli immobili invenduti alla data del 31 ottobre 2001, ciò avrebbe comportato semmai la sopravvenuta illegittimità dei decreti ministeriali originariamente impugnati; ed è stata questa la prospettazione difensiva svolta nell'atto d'appello, in astratto corretta, ma disattesa nel merito dal Consiglio di Stato che ha accolto una diversa interpretazione dello jus superveniens, ritenendo che il nuovo programma di cessione degli immobili non comportasse la implicita caducazione di quello avviato sulla base della normativa precedente.
Ma quanto al profilo della giurisdizione, che è l'unico che rileva nel giudizio promosso con ricorso avverso pronunce del Consiglio di Stato, è decisivo il disposto dell'art. 5 c.p.c., come sostituito dalla L. 26 novembre 1990, n. 353, art. 2, secondo cui la giurisdizione si determina con riguardo alla legge vigente e allo stato di fatto esistente al momento della proposizione della domanda e non hanno rilevanza rispetto ad esse i successivi mutamenti della legge o dello stato medesimo. Quindi lo jus superveniens non rileva ai fini della giurisdizione del giudice amministrativo che certamente sussisteva - per le ragioni che hanno condotto al rigetto del primo motivo - in riferimento al quadro normativo vigente al momento della proposizione dell'originario ricorso.
Questa Corte (Cass., sez. un., 28 novembre 2005, n. 25031) ha infatti affermato che il principio della perpetuatio iurisdictionis, di cui l'art. 5 c.p.c. è espressione, rende irrilevanti, ai fini della giurisdizione, i mutamenti legislativi successivi alla proposizione della domanda, nel caso in cui il sopravvenuto mutamento dello stato di diritto privi il giudice della giurisdizione che egli aveva quando la domanda è stata introdotta, aggiungendo poi che ciò non vale anche nel caso inverso (che non è quello del presente giudizio), in cui esso comporti l'attribuzione della giurisdizione al giudice che ne era inizialmente privo.
Analogamente Cass. sez. un., 26 febbraio 2004, n. 3877, ha precisato che l'art. 5 c.p.c., nella parte in cui dispone che la giurisdizione si determina in base alla legge del tempo della proposizione della domanda e resta insensibile a successivi mutamenti del quadro normativo, persegue in realtà l'obiettivo di conservare la giurisdizione del giudice correttamente adito in base a detta legge del tempo, sottraendola a successive diverse scelte legislative, senza peraltro incidere sul più generale principio dell'immediata operatività, in materia processuale, della legge sopravvenuta (pure con riguardo alla giurisdizione), quando valga invece a radicare la giurisdizione presso il giudice dinanzi al quale sia stato comunque già promosso il giudizio.
Anche in precedenza Cass., sez. un., 1 luglio 1997, n. 5899, ha puntualizzato che, per effetto della nuova formulazione dell'art. 5 c.p.c., il momento determinativo della giurisdizione va fissato non soltanto con riguardo allo stato di fatto esistente al tempo della proposizione della domanda (come sancito dalla norma nella sua precedente formulazione), ma anche con riferimento alla legge vigente in quel momento, senza che possano, successivamente, rilevare i mutamenti tanto dello stato di fatto quanto delle norme (eventualmente) sopravvenute, dovendosi ritenere esteso anche allo jus superveniens il principio della "perpetuatio" della giurisdizione, in precedenza non applicabile ai mutamenti di diritto modificativi di essa, ovvero incidenti, in qualche misura, sui suoi criteri determinativi.
Queste stesse considerazioni valgono poi anche per l'ulteriore jus superveniens costituito dal D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 26, comma 9, conv. in L. 24 novembre 2003, n. 326, che, con riferimento alle unità immobiliari per le quali i conduttori avevano manifestato la volontà di acquisto entro il 31 ottobre 2001, ha soppresso il (sopra riportato) secondo periodo del cit. D.L. n. 351 del 2001, art. 3, comma 20, (introdotto dalla L. 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, comma 134, e relativo al disciplina applicabile quanto al prezzo e alle condizioni di acquisto), e dalla L. 23 agosto 2004, n. 243, art. 1, comma 38, che ha previsto che il D.Lgs. 16 febbraio 2006, n. 104, art. 1, comma 1, si interpreta nel senso che la disciplina afferente alla gestione dei beni, alle forme del trasferimento della proprietà degli stessi e alle forme di realizzazione di nuovi investimenti immobiliari contenuta nel medesimo decreto legislativo, non si applica agli enti privatizzati ai sensi del D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509, ancorché la trasformazione in persona giuridica di diritto privato sia intervenuta successivamente alla data di entrata in vigore del medesimo D.Lgs. n. 104 del 1996.
In particolare peraltro quest'ultima disposizione, seppur formulata come nonna di interpretazione autentica, ha carattere innovativo in quanto detta una nuova regola per gli enti previdenziali escludendo gli immobili appartenenti agli enti previdenziali successivamente "privatizzati", regola questa che ora si sovrappone alla previgente disciplina con il consueto limite delle situazioni esaurite. Infatti la disposizione "interpretata" (D.Lgs. n. 104 del 1996, art. 1, comma 1) non conteneva alcun riferimento al procedimento di privatizzazione degli enti previdenziali ancora in corso e che si sarebbe perfezionato in seguito, ossia dopo l'entrata in vigore del medesimo decreto legislativo. Pertanto la regolamentazione poi posta dalla cit. L. n. 243 del 2004, art. 1, comma 38, che invece a tale procedimento fa riferimento, non si limita affatto ad "ad assegnare alla disposizione interpretata un significato già in essa contenuto, riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario", che costituisce il proprium della norma di interpretazione autentica (così da ultimo C.Cost. 7 luglio 2006 n. 274), ma detta una nuova regolamentazione delle situazioni non esaurite escludendo, appunto, gli enti previdenziali successivamente "privatizzati" dalla speciale disciplina posta dal D.Lgs. n. 194 del 1996, cit. in esame. Sicché anche di questa modifica normativa va predicata, per le stesse ragioni, l'irrilevanza ai fini della giurisdizione in ragione dell'art. 5 c.p.c. per essere inizialmente (e ritualmente) competente il giudice amministrativo a pronunciarsi in ordine ai denunciati vizi dei citati decreti ministeriali impugnati con l'originario ricorso introduttivo del giudizio innanzi al T.A.R. per il Lazio. Ciò non toglie però che comunque la nuova disciplina possa rilevare nel senso che per gli immobili già individuati a tal fine, ma non ancora dismessi, la L. n. 243 del 2004, art. 1, comma 38, cit. può in ipotesi valere ad arrestare il processo di dismissione, ancorché correttamente iniziato sulla base degli atti impugnati che il giudice amministrativo ha riconosciuto immuni dai denunciati vizi di violazione di legge ed eccesso di potere.
10. Del tutto inammissibile è poi l'ulteriore profilo del secondo motivo del ricorso secondo cui il Consiglio di Stato avrebbe in sostanza integrato la motivazione dei provvedimenti impugnati con riferimenti a ragioni di equità sociale che essi non contenevano, così invadendo il campo riservato all'Amministrazione. Si tratta infatti di un profilo che attiene non già alla giurisdizione, ma alla legittimità degli atti impugnati e quindi al merito del giudizio amministrativo, non deducibile con ricorso ex art. 362 c.p.c., comma 1.
Inoltre l'eccezione di illegittimità costituzionale della L. 28 maggio 1997, n. 140, art. 7, sollevata dal ricorrente solo nella memoria ex art. 378 c.p.c., "ove non si ritenga che l'ENPAF debba restare estraneo alle dismissioni del patrimonio immobiliare", è manifestamente inammissibile perché - pur in disparte la mancata indicazione (in questa sede) del parametro costituzionale di riferimento della censura - attiene comunque al merito del giudizio amministrativo e non già a profili di giurisdizione, gli unici rilevanti nel presente giudizio. La questione era stata infatti correttamente posta innanzi al giudice amministrativo, ma da quest'ultimo (v. sentenza impugnata) ritenuta manifestamente infondata.
11. Il ricorso quindi va interamente rigettato.
Sussistono giustificati motivi - considerata anche la non agevole soluzione delle questioni dedotte con il ricorso in ragione della complessità del quadro normativo di riferimento - per compensare tra tutte le parti le spese di questo giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, rigetta il ricorso; compensa tra le parti le spese di questo giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, il 22 giugno 2006.

Depositato in Cancelleria il 20 settembre 2006
 
 

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