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delibere salve salvate o automaticamente caducate?
delibere salve salvate o automaticamente caducate - oscillazioni giurisprudenziali sulla portata dell'inciso finale dell'art. 1 comma 763 della Legge n 296 del 2006
 
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prime impressioni su art. 1 comma 763 della Legge n 296/06



Con l'art. 1 comma 763 della Legge n 296 del 2006 (Finanziaria per il 2007) è stato modificato il previgente art. 3 comma 12 della legge n 335 del 1995 con l'innovazione dei criteri d'esercizio dell'autonomia regolamentare in materia previdenziale degli enti previdenziali privatizzati di cui al D.Lgs. n. 509 del 1994. La tecnica di formulazione della norma prevede, con un virgolettato, l'espressa modifica dei commi 1° e 2° dell'art. 3 comma 12 della legge n 335 del 1995 e un inciso finale, che non entra a far parte dell'art. 3 comma 12 della legge n 335 del 1995, che stabilisce: "sono fatti salvi gli atti e le deliberazioni in materia previdenziale adottati dagli enti di cui al presente comma ed approvati dai Ministeri vigilanti prima dell'entrata in vigore della presente legge".

L'interpretazione della norma di salvezza contenuta nell'inciso finale dell'art. 1 comma 763 della Legge n 296 del 2006 non può che prendere le mosse dalla modifica che la medesima disposizione ha apportato all'art. 3 comma 12 della Legge n 335 del 1995 perchè è proprio in relazione a tale modifica che viene stabilita la "salvezza" degli atti e delle deliberazioni già adottati dagli enti privatizzati ed è dunque sulla portata di tale innovazione che deve preliminarmente appuntarsi l'attenzione dell'interprete onde coprendere il senso e la logica della norma contenuta nell'inciso finale.
 
Il previgente art. 3 comma 12 della Legge n 335 del 1995, commi 1° e 2°, prevedeva che gli enti potessero adottare delibere di modificazione delle aliquote contributive dei coefficienti di rendimento e di ogni altro criterio di determinazione della pensione all'esito della valutazione di un bilancio tecnico che doveva garantire la stabilità della gestione per quindici anni, nel rispetto del principio del pro rata con riferimento alle anzianità contributive maturate anteriormente all'entrata in vigore della modifica regolamentare. Sull'interpretazione della previgente norma di cui all'art. 3 comma 12 della Legge n 335 del 1995, una giurisprudenza di legittimità consolidata ha avuto modo di chiarire che il novero dei provvedimenti adottabili dagli enti privatizzati doveva ritenersi limitato a quelli tassativamente indicati nella legge (in tal senso si veda, ex multis, Cass Civ Sez Lav n 22240/04) e che il vincolo del pro rata consisteva nel ripartire il trattamento pensionistico in quote da calcolarsi, rispettivamente, secondo la normativa di legge e regolamentare pro tempore vigente, naturalmente a decorrere dall'agosto del 1995, data dell'entrata in vigore della Legge n 335 del 1995 che il criterio del pro rata aveva introdotto (si veda, in tal senso Cass Civ Sez Lav n 24202 del 2009 secondo cui: "...Analogamente, i lavoratori iscritti ad enti previdenziali privatizzati - nel caso di successione, durante il periodo dell’iscrizione, di sistemi diversi di calcolo della pensione - hanno, quindi, diritto - in ossequio, appunto, al principio del pro rata - ad altrettante quote di pensione, da calcolare - in relazione a ciascun periodo dall’anzianità maturata - secondo il sistema, rispettivamente, in vigore").

L'art. 1 comma 296 del 2006 ha apportato le seguenti modifiche all'art. 3 comma 12 della Legge n 335 del 1995:
 
a) l'arco temporale di riferimento del bilancio tecnico viene ampliato sicchè, a decorrere dal 2007, gli interventi regolamentari degli enti previdenziali privatizzati debbono essere coerenti ad un bilancio tecnico da redigersi secondo precisi criteri direttivi stabiliti dal Nucleo di Valutazione della Spesa Previdenziale e che prospetti l'equilibrio della gestione per trenta anni anzichè quindici come in precedenza;

b) i provvedimenti non sono più nominativamente indicati;

c) non deve più essere considerato solo il criterio del pro rata ma anche quello della gradualità e dell'equità tra generazioni; con riferimento al criterio del pro rata la norma stabilisce che esso deve essere tenuto presente dagli enti previdenziali privatizzati (la formulazione precedente prevedeva, invece, che esso dovesse essere rispettato).

Stanti tali premesse, l'inciso finale dell'art. 1 comma 763 della legge n 296 del 2006 che stabilisce: "sono fatti salvi gli atti e le deliberazioni in materia previdenziale adottati dagli enti di cui al presente comma ed approvati dai Ministeri vigilanti prima dell'entrata in vigore della presente legge", non può che riferirsi alle introdotte modifiche dei criteri dell'esercizio dell'autonomia regolamentare, nel senso di esonerare dal rispetto di tale neointrodotti criteri tutto quanto già fatto, in materia di previdenza, dagli enti previdenziali privatizzati.

E' chiaro, infatti, che, prima della modifica dell'art. 3 comma 12 della legge n 335 del 1995, era stata adottata dagli enti previdenziali di cui al D.Lgs. n 509 del 1994, una serie di provvedimenti e regolamenti fondati sul (tentato) rispetto dei criteri d'esercizio dell'autonomia regolamentare di cui al previgente art. 3 comma 12 della Legge n 335 del 1995. Con riferimento a tali regolamenti e provvedimenti, l'inciso finale era (ed è) volto a chiarire che  i nuovi criteri (la coerenza ad un bilancio tecnico che prospetti una situazione di sostenibilità per trenta anni anzichè quindici, il rispetto dei neointrodotti criteri della gradualità e dell'equità intergenerazionale)  non si applicano sicchè gli atti ed i regolamenti già emanati non potranno valutarsi sulla base dei nuovi criteri introdotti dall'art. 1 comma 763 della Legge n 296 del 2006 ma sulla base dei criteri stabiliti dall'originario art. 3 comma 12 della Legge n 335 del 1995.
 
Si tratta di interpretazione invero sposata dalla giurisprudenza di legittimità con le ormai note 45 sentenze sostanzialmente gemelle del 18 aprile del 2011 dove si legge: "...Va infatti rilevato che il mantenimento di efficacia di tali atti si giustifica invece pienamente per il periodo "successivo" all'entrata in vigore della L. del 2006, ossia dopo le modifiche apportate dalla disposizione in commento, allorquando è stato modificato il procedimento per l'emanazione dei provvedimenti delle Casse, basati non più sui bilanci tecnici redatti dai singoli Enti com'era in precedenza (D.Lgs. n. 509 del 1994, art. 2, comma 2), ma "in esito" ad un bilancio tecnico redatto secondo criteri determinati dal Ministero dell'Economia, sentiti gli enti interessati, sulla base delle indicazioni elaborate dal Consiglio nazionale degli attuari, nonchè del nucleo di valutazione della spesa previdenziale. Si poteva infatti ritenere che, in relazione ai periodi successivi all'entrata in vigore della legge, ossia dal primo gennaio 2007 in poi, non ci si potesse più avvalere delle delibere precedenti, che quindi fossero da ritenere automaticamente caducate, perchè non elaborate alla stregua dei nuovi criteri.
La ratifica era quindi necessaria, perchè sorgeva la necessità di conferire ultrattività alle vecchie ' delibere, anche se non redatte ai sensi della nuova legge ormai vigente ratione temporis. In altri termini, la sanatoria di cui all'ultima parte del comma 763 è funzionale a coprire il periodo successivo all'entrata in vigore della legge, allorquando le regole per le delibere erano già state modificate, ma non si era avuto ancora il tempo di adottarle secondo le prescrizioni del nuovo sistema. Si tratta in definitiva di una norma transitoria per non paralizzare l'attività degli enti..
".

La Suprema Corte ha, in definitiva, chiarito che la logica dell'inciso era quella di "far salve" le delibere regolamentari già adottate "dall'applicazione delle nuove norme" che prescrivevano una procedura e criteri nuovi per l'approvazione dei regolamenti di natura previdenziale da parte degli enti previdenziali privatizzati. In definitiva, l'inciso finale, così interpretato, appare logico ed armonicamente legato alla parte iniziale della disposizione di cui all'art. 1 comma 763 della legge n 296 del 2006 oltre ad essere pienamente coerente con il principio ordinamentale cardine del "tempus regit actum" a mente del quale ciascun atto amministrativo, ivi compresi i regolamenti, deve essere adottato (e successivamente giudizialmente valutato) sulla base del quadro della normazione primaria esistente allorchè esso sia stato emanato e non già alla luce delle norme sopravvenute.
 
Ancor più schematicamente: la prima parte dell'art. 1 comma 763 della Legge n 296 del 2006 ha modificato i criteri di esercizio dell'autonomia regolamentare degli enti previdenziali privatizzati; l'inciso finale ha espressamente chiarito che i regolamenti e gli atti già adottati sono "esonerati" dal rispetto degli innovati criteri, rimanendo soggetti al rispetto dei vecchi.
Tale interpretazione dell'inciso, a nostro avviso ovvia e, come detto, giuridicamente coerente, a seguito delle incessanti sollecitazioni processuali delle casse  di previdenza (in particolare quelle della Cassa Ragionieri e della Cassa Commercialisti) interessate da procedimenti giudiziali volti alla riliquidazione di trattamenti pensionistici, non è ancora pacifica in giurisprudenza.
 
Il primo "sondaggio" interpretativo tentato dalle Casse è stato quello di sostenere che l'inciso finale fosse una generale norma  di sanatoria di tutti gli atti e regolamenti adottati dagli enti previdenziali privatizzati.
 
Tale ipotesi interpretativa (frutto dei desiderata delle Casse convenute) non è stata mai avallata dalla giurisprudenza di legittimità e costituzionale (interessata per ben tre volte della questione della legittimità costituzionale dell'inciso ove interpretato, per l'appunto, come norma di sanatoria) e presuppone una chiara forzatura del tenore letterale dell'inciso ed il suo totale disancoraggio dal contesto normativo nel quale è inserito.
 
La salvezza degli atti e regolamenti, ove infatti non riferita, come chiarito e come logico, all'applicazione degli innovati criteri regolamentari deve ritenersi riferita (per avvalorare l'interpretazione della norma come sanatoria generalizzata) all'autorità giudiziaria. I regolamenti già approvati ed in discussione nelle aule di giustizia quanto alla loro legittimità avrebbero dovuto, secondo tale pittoresca ipotesi interpretativa, essere "salvati" dai giudici che avrebbero potuto continuare (ed infatti hanno continuato) a reputarli illegittimi in quanto non rispettosi dei criteri stabiliti dall'art. 3 comma 12 della Legge n 335 del 1995, nel testo vigente all'epoca della loro emanazione.
 
Si sarebbe così creata, con un colpo di spugna, una sorta di "zona franca" fatta di atti amministrativi di natura regolamentare sottratti a qualsivoglia sindacato giurisprudenziale attraverso una curiosa  e asistematica norma di sanatoria in bianco. Tutti gli atti ed i regolamenti adottati dagli enti previdenziali privatizzati prima del 2007 sarebbero stati "salvati" (...ma salvati da cosa?...come detto, salvati dai giudici!).
 
La consulta non ha preso posizione sulle questioni di costituzionalità sollevate osservando come esistessero interpretazioni diverse dell'inciso idonee a renderlo compatibile con la Carta Costituzionale (si vedano le sentenze nn 14 del 18 aprile 2011; 263 del 23 ottobre 2009 e 124 del 30 aprile del 2008: "...la questione, infatti, non è diretta a dirimere un dubbio di legittimità costituzionale ma si risolve nella richiesta alla Corte di un avallo all'interpretazione, non univoca né basata su un diritto vivente, che il rimettente ritiene debba essere attribuita alla norma impugnata"). La giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione ha, con le già richiamate sentenze del 18 aprile 2011 e con successive pronunce escluso potersi considerare la norma come una generale sanatoria di ogni e qualsivoglia violazione di legge perpetrata dagli enti previdenziali privatizzati (si veda, ex multis, Cass Civ Sez Lav n 9261 del 2 maggio del 2011: "...la disposta salvezza degli atti e delle deliberazioni in materia previdenziale adottati dagli enti di cui al d.lg. 30 giugno 1994 n. 509 ed approvati dai ministeri vigilanti, non vale a sanare la illegittimità dei provvedimenti adottati in violazione della precedente legge vigente al momento della loro emanazione").
 
La logica della norma di "salvezza" dell'inciso finale dell'art. 1 comma 763 della Legge n 296 del 2006 è solo quella, già chiarita, di sottrarre le vecchie delibere all'applicazione dei nuovi criteri d'esercizio dell'autonomia regolamentare così impedendone l'automatica caducazione (in tale senso, cfr Cass Civ Sez Lav n 9261 del 2 maggio del 2011"...Si sarebbe potuto infatti ritenere che, in relazione ai periodi successivi all'entrata in vigore della legge, ossia dal primo gennaio 2007 in poi, non ci si potesse più avvalere delle delibere precedenti, e che quindi le stesse fossero da ritenere automaticamente caducate, perchè non elaborate alla stregua dei nuovi criteri").

Abbandonata la via della sanatoria generalizzata, si è passati ad una via interpretativa intermedia che, sotto il profilo giuridico, costituisce, a nostro avviso, una forzatura del testo ancor più accentuata ed una vera e propria creazione giurisprudenziale di una norma non esistente.
 
L'inciso, pur non essendo una generale sanatoria, significherebbe che i regolamenti e gli atti già adottati, ma solo per il periodo successivo al 2007, sarebbero "sanati" se, per avventura, rispettosi dei nuovi criteri introdotti dall'art. 1 comma 763 della Legge n 296 del 2006 (in tal senso si veda Cass Civ Sez Lav n n 13607 del 30 luglio 2012, che, nel confermare la pronuncia di condanna della Cassa Ragionieri alla riliquidazione e nel contestare il riproposto argomento della sanatoria generalizzata ha incidentalmente osservato: "...Invece la salvezza prevista dalla legge finanziaria del 2006 sta a significare non già che sono sanate precedenti violazioni di legge, ma solo che le precedenti deliberazioni adottate dalle Casse privatizzate sono valutate, a partire dall'entrata in vigore della legge finanziaria (1 gennaio 2007), avendo come parametro di legittimità il nuovo comma 12, art. 3 citato, senza necessità di essere reiterate (peraltro poi la Cassa ha comunque reiterato, con una successiva delibera del 24-25 giugno 2011, la normativa regolamentare precedente)".

Tale interpretazione, a nostro avviso,  non tiene in considerazione alcuna il tenore letterale dell'inciso ed il contesto nel quale tale inciso è inserito.

Come già più volte sottolineato la prima parte dell'art. 1 comma 763 della Legge n 296 del 2006 ha modificato i criteri di esercizio dell'autonomia regolamentare e l'ultima parte, immediatamente successiva, ha disposto: "sono fatti salvi gli atti e le deliberazioni in materia previdenziale adottati dagli enti di cui al presente comma ed approvati dai Ministeri vigilanti prima dell'entrata in vigore della presente legge".

A nostro avviso l'ipotesi interpretativa secondo cui l'inciso varrebbe a sanare regolamenti originariamente illegittimi laddove conformi ai nuovi criteri introdotti dall'art. 1 comma 763 della Legge n 296 del 2006 ma solo per il periodo successivo al 2007, oltre a creare, dal nulla, un cervellotico tipo di atto amministrativo, illegittimo sino ad una certa data e legittimo da un certo momento in poi ma solo se conforme a criteri che non potevano essere conosciuti al momento dell'emanazione dell'atto regolamentare, non trova alcun aggancio nella norma richiamata neppure attraverso una eventuale forzatura interpretativa.
 
Mentre, infatti, l'eventuale interpretazione dell'inciso come norma generale di sanatoria rispondeva ad una, sia pure non condivisibile e non condivisa, opzione interpretativa della locuzione: "sono fatti salvi", la descritta ipotesi interpretativa non ha più alcun plausibile aggancio con la norma. Si tratterebbe, in sostanza, pur sempre di una sanatoria in bianco, ma solo per il futuro e solo a condizione che i regolamenti già adottati risultino conformi, per una mera casualità, ai nuovi criteri dettati dall'art. 1 comma 763 della Legge n 296 del 2006.
 
A parte la considerazione che la verifica della compatibilità con i neointrodotti criteri non potrebbe essere effettuata in quanto occorrerebbe redigere un bilancio tecnico a trenta anni secondo le nuove procedure indicate dalla norma per verificare la conformità dei regolamenti già adottati alle risultanze di tale bilancio e che non si comprende quale dovrebbe essere la sorte dei regolamenti originariamente conformi al previgente testo dell'art. 3 comma 12 della Legge n 335 del 1995 ma non rispettosi dei nuovi criteri; è un fatto che nulla di tutto ciò si può minimamente ricavare dalla lettura dell'inciso.

Sono fatti salvi, se interpretato come norma di sanatoria, non soggiace ad alcuna condizione sicchè l'introduzione di quella della conformità ai nuovi criteri posti all'esercizio dell'autonomia regolamentare, con il mantenimento dell'illegittimità dei regolamenti per il periodo precedente appare, non si trovano altri termini, il frutto di una vera e propria invenzione giurisprudenziale.
 
Una volta ritenuto che "salvare" un regolamento, anzichè significare che lo stesso è fatto salvo dall'applicazione dei nuovi criteri introdotti dall'art. 1 comma 763 della Legge n 296 del 2006, significa che lo stesso resta valido, l'introduzione delle condizioni dell'occasionale rispetto dei nuovi criteri e del mantenimento dell'illegittimità per il periodo precednte appare un'operazione creativa che non tiene in considerazione alcuna il tenore letterale della norma.
 
Considerando che ogni minimo spiraglio giurisprudenziale finisce per innescare nuovi filoni di contenzioso, c'è da auspicare che venga fatta chiarezza sul senso e la logica dell'inciso che, invero, abbandonando la talvolta caotica e disomogenea giurisprudenza di merito (ed anche di legittimità) e focalizzando l'attenzione sulla norma e sul contesto normativo nel quale essa è inserita, appare logica, lineare e senza diverse plausibili e/o preferibili opzioni ermeneutiche.
 
L'inciso: "sono fatti salvi gli atti e le deliberazioni in materia previdenziale adottati dagli enti di cui al presente comma ed approvati dai Ministeri vigilanti prima dell'entrata in vigore della presente legge", essendo collocato immediatamente dopo la norma che ha modificato i criteri di esercizio dell'autonomia regolamentare degli enti previdenziali privatizzati non può che riferirsi a tale innovata normativa, nel senso di "esonerare" dal rispetto dei neointrodotti criteri le delibere regolamentari già adottate, da valutarsi pertanto, quanto al parametro di legittimità, sulla base della normativa vigente al momento della loro emanazione in applicazione del principio ordinamentale del tempus regit actum.




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