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ricongiunzione onerosa per tutti
 
A seguito del DL n 78 del 2010, la ricongiunzione è oggi onerosa per tutti - esame della norma e profili di incostituzionalità
 
Nota a cura di
 
 
Avvocato del Foro di Roma
 
Dott Giampaolo Cervelli
 
Con l'art. 12 comma 7 septies del DL n 78 del 2010, successivamente convertito in Legge n 122 del 2010, è stato, con effetto immediato e senza alcuna norma transitoria, soppresso il diritto, precedentemente riconosciuto dall'art. 1 della L. n. 29 del 7 febbraio 1979, di ricongiungere gratuitamente le posizioni assicurativo-previdenziali accese presso forme obbligatorie di previdenza sostitutive, esclusive o esonerative dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti dei lavoratori dipendenti gestita dall'INPS presso quest'ultima gestione ai fini del conseguimento di un'unica pensione.

La facoltà di ricongiunzione gratuita era prevista dal citato articolo 1 come esercitabile in qualsiasi momento e l'effetto era quello di costituire presso l'AGO una corrispondente posizione assicurativa ai fini del futuro tratamento pensionistico. L'AGO riceveva, dalla gestione previdenziale di provenienza l'ammontare dei contributi di loro pertinenza, maggiorati dell'interesse composto annuo del 4,50 per cento ma nulla veniva posto a carico del lavoratore.

L'art. 12 speties del D.L. n. 78 del 2010 ha, in via retroattiva, soppresso la facoltà di ricongiunzione gratuita prevedendo che: "a decorrere dal 1° luglio 2010 alle ricongiunzioni di cui all'articolo 1, primo comma, della legge 7 febbraio 1979, n. 29, si applicano le disposizioni di cui all'articolo 2, commi terzo, quarto e quinto, della medesima legge. L'onere da porre a carico dei richiedenti e' determinato in base ai criteri fissati dall'articolo 2, commi da 3 a 5, del decreto legislativo 30 aprile 1997, n. 184".

L'art. 2 della L. n. 29 del 1979 prevede che l'onere della ricongiunzione sia posto a carico del lavoratore nella misura del 50%, detratto l'importo dei contributi trasferiti dalla gestione previdenziale di provenienza mentre le disposizioni di cui al decreto legislativo n 184 del 1997 rinviano all'articolo 13 della legge 12 agosto 1962, n. 1338 quanto alle modalità per la determinazione dell'onere; in sostanza viene effettuato un calcolo ipotetico della pensione prima del cumulo delle posizioni assicurative e successivamente e , sulla base di specifici coefficienti (stilati sulla base di diversi parametri tra i quali l'aspettativa di vita), si determina l'onere complessivo ed attualizzato al momento della domanda che comporta per l'istituto accentrante la maggiorata anzianità contributiva del proprio iscritto. Il 50% di detto onere, detratto l'importo dei contributi trasferiti, viene, per tutte le domande di ricongiunzione presso l'AGO dei lavoratori dipendenti, a decorrere dal 1° luglio 2010, posto a carico del lavoratore.

La norma, inserita nel DL n 78 del 2010, in una fonte normativa che, come noto, è vincolata ai criteri della straordinarietà e dell'urgenza, sembrerebbe essere stata adottata con la finalità specifica di impedire che l'elevazione dell'età pensionabile per le donne nel pubblico impiego determinasse una onerosa confluenza delle medesime nell'ambito di rapporti lavorativi privati soggetti all'Assicurazione Generale Obbligatoria, favorita dalla gratuità del procedimento di ricongiunzione della posizione previdenziale.

Al di là della discutibile scelta di utilizzare lo strumento della previdenza per "scoraggiare" legittime opzioni lavorative da parte delle donne (sarebbe, eventualmente, molto più coerente parificare i requisiti di accesso al trattamento pensionistico nel settore privato e nel settore pubblico ma, è noto, la linearità non è certo la marca distintiva della produzione normativa italiana degli ultimi decenni), è un fatto che l'abrogazione retroattiva del diritto di ricongiungere gratuitamente le posizioni assicurative presso la gestione  dell'AGO per i lavoratori dipendenti ha riguardato una platea ben più ampia di lavoratori che hanno vitsa, improvvisamente, compromessa la stessa possibilità di accedere ad un tratttamento pensionistico se non a fronte del pagamento di oneri a volte insostenibili.
 
Val la pena, al riguardo, richiamare la nota sentenza n 61 del 1999 che ha di fatto introdotto la totalizzazione nel nostro ordinamento proprio sul rilievo che l'eccessiva onerosità della ricongiunzione poteva impedire l'accesso alla pensione con violazione dell'art. 38 cost. In tale prospettiva la Consulta ha osservato che la ricongiunzione onerosa può sopravvivere soltanto laddove esistano meccanismi gratuiti che consentano la valorizzazione del percorso contributivo ai fini dell'accesso alla pensione (la totalizzazione oggi, come noto, è disciplinata dal D.Lgs. n. 42 del 2006).
 
Ma l'elemento che desta maggiori perplessità, a nostro avviso, sotto il profilo della coerenza con i principi della Costituzione, è l'innegabile efficacia retroattiva della norma e la certamente anomala ozione per la decretazione d'urgenza con riferimento alla modifica di un istituto, quale quello della ricongiunzione che, non determinando oneri preventivabili e soprattutto immediati per le finanze pubbliche, non appare suffragata da quelle esigenze di necessità e d'urgenza che devono necessariamente sostenere la fonte produttiva di norme giuridiche di cui all'art. 77 Cost.

L'art. 12 comma sette septies è norma sostanzialmente retroattiva in quanto il diritto di ricongiungere gratuitamente era, dall'art. 1 della L. n. 79 del 1979, previsto come esercitabile in qualsiasi momento il che implica che un lavoratore iscritto all'AGO il quale avesse presentato domanda sino al giorno precedente l'entrata in vigore del DL avrebbe potuto risparmiare centinaia di migliaia di euro per esercitare la medesima facoltà che, a decorrere dal giorno successivo e senza alcuna previsione di norma transitoria, è divenuta onerosa.

La Corte Costituzionale, con riferimento alle norme retroattive ha costantemente affermato che il Legislatore può emanare norme con efficacia retroattiva, a condizione che la retroattività sia giustificata sul piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente protetti (sent. n. 229 del 1999; sent. n. 211 del 1997, n. 390 del 1995), tra i quali è compreso l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica e che la condizione essenziale di legittimità delle produzioni normative retroattive è che le relative norme giuridiche non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello stato di diritto.

Ora, nella specie, la disciplina introdotta con decretazione d'urgenza appare senz'altro frustrare l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica ed appare in stridente frizione con un valore costituzionale come quello dell'art. 38 Cost compromettendo, con effetto immediato, facoltà precedentemente esercitabili ai fini del conseguimento del trattamento pensionistico.

Non va dimenticato che, in passato, sul rilievo dell'esistenza di specifici meccanismi che consentivano la valorizzazione gratuita dei precedenti periodi contributivi, i lavoratori possono essere stati indotti a irreversibili ed importanti scelte lavorative.

Ma, al di là di specifiche e singole situazioni più o meno ingiuste, ciò che emerge è, in via generale, la frustrazione di legittime aspettative dei lavoratori nella sicurezza giuridica in quanto la facoltà di ricongiunzione gratuita era esercitabile in qualsivoglia momento da chi avesse maturato periodi contributivi presso fondi sostitutivi, esclusivi od esonerativi della gestione lavoratori dipendenti presso l'AGO ed è stata soppressa dall'oggi al domani senza alcuna norma salvaguardia.

Ulteriore profilo di possibile frizione con la Carta Costituzionale è, a nostro avviso, rappresentato dall'inserimento della norma all'interno di un Decreto Legge.

Secondo quanto di recente precisato dalla Corte Costituionzale il difetto dei requisiti della straordinarietà e dell'urgenza si riflette, ove evidente, come profilo di illegittimità costituzionale della legge di conversione, risultando violato il procedimento ordinario di formazione della legge siccome previsto e regolato dall'art. 70 cost.

In tale prospettiva, nella specie, non appaiono evidenti:

la straordinarietà, intesa come assoluta imprevedibilità delle circostanze in presenza delle quali si utilizza il decreto legge;

la necessità intesa come assoluta impossibilità di ricorrere ad uno strumento normativo diverso.


Le norme richiamate nella nota


Legge n 29 del 7 febbraio 1979

Art. 1.
Al lavoratore dipendente, pubblico o privato, che sia o sia stato iscritto a forme obbligatorie di previdenza sostitutive dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti dei lavoratori dipendenti gestita dall'INPS o che abbiano dato luogo all'esclusione o all'esonero da detta assicurazione è data facoltà, ai fini del diritto e della misura di una unica pensione, di chiedere, in qualsiasi momento, la ricongiunzione di tutti i periodi di contribuzione obbligatoria, volontaria e figurativa presso lo sopracitate forme previdenziali mediante la iscrizione nell'assicurazione generale obbligatoria e la costituzione in quest'ultima delle corrispondenti posizioni assicurative. A tal fine la gestione o le gestioni di provenienza trasferiscono alla gestione dell'assicurazione generale obbligatoria predetta l'ammontare dei contributi di loro pertinenza, maggiorati dell'interesse composto annuo del 4,50 per cento. Ai fini del calcolo dei contributi e dei relativi interessi, si applicano i criteri di cui all'articolo 5, quarto, quinto e sesto comma, della presente legge (1).
Qualora il trasferimento debba avvenire a carico dell'ordinamento statale, ivi compreso quello delle aziende autonome, i contributi di pertinenza del datore di lavoro sono calcolati con riferimento alle aliquote vigenti nell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti.
Coloro che possono far valere periodi di assicurazione nelle gestioni speciali per i lavoratori autonomi gestite dall'INPS e chiedono di avvalersi della facoltà di cui al primo comma, sono tenuti al versamento di una somma pari al cinquanta per cento della differenza tra l'ammontare dei contributi trasferiti e l'importo della riserva matematica calcolata in base ai criteri e alle tabelle di cui all'articolo 13 della legge 12 agosto 1962, n. 1338.
La facoltà di cui al primo comma può essere esercitata dai lavoratori autonomi di cui al comma precedente che possano far valere, all'atto della domanda, un periodo di contribuzione di almeno cinque anni immediatamente antecedente nell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti dei lavoratori dipendenti oppure in due o più gestioni previdenziali diverse dalla predetta assicurazione generale obbligatoria.

Art. 2.
[In alternativa all'esercizio della facoltà di cui all'articolo 1, primo comma, il lavoratore che possa far valere periodi di iscrizione nell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti dei lavoratori dipendenti, ovvero in forme obbligatorie di previdenza sostitutive dell'assicurazione generale obbligatoria predetta o che abbiano dato luogo all'esclusione o all'esonero da detta assicurazione, ovvero nelle gestioni speciali per i lavoratori autonomi gestite dall'INPS, può chiedere in qualsiasi momento, ai fini del diritto e della misura di un'unica pensione, la ricongiunzione presso la gestione in cui risulti iscritto all'atto della domanda, ovvero presso una gestione nella quale possa far valere almeno otto anni di contribuzione versata in costanza di effettiva attività lavorativa, di tutti i periodi di contribuzione obbligatoria, volontaria e figurativa dei quali sia titolare. Per i lavoratori autonomi restano ferme le disposizioni di cui all'articolo 1, quarto comma.
La gestione o le gestioni interessate trasferiscono a quella in cui opera la ricognizione l'ammontare dei contributi di loro pertinenza maggiorati dell'interesse composto al tasso annuo del 4,50 per cento.
La gestione assicurativa presso la quale si effettua la ricongiunzione delle posizioni assicurative pone a carico del richiedente il cinquanta per cento della somma risultante dalla differenza tra la riserva matematica, determinata in base ai criteri e alle tabelle di cui all'articolo 13 della legge 12 agosto 1962, n. 1338, necessaria per la copertura assicurativa relativa al periodo utile considerato, e le somme versate dalla gestione o dalle gestioni assicurative a norma del comma precedente (1).
Il pagamento della somma di cui al comma precedente, può essere effettuato, su domanda, in un numero di rate mensili non superiore alla metà delle mensilità corrispondenti ai periodi ricongiunti, con la maggiorazione di interesse annuo composto pari al 4,50 per cento.
Il debito residuo al momento della decorrenza della pensione potrà essere recuperato ratealmente sulla pensione stessa, fino al raggiungimento del numero di rate indicato nel comma precedente. È comunque fatto salvo, il trattamento previsto per la pensione minima erogata dall'INPS.
Sono fatte salve le condizioni di rateazione più favorevoli previste nelle singole gestioni previdenziali] (2).

Art. 2 L. n. 184 del 1997

DISPOSIZIONI IN MATERIA DI RISCATTO
Art.2
Corsi universitari di studio.
1. La facoltà di riscatto prevista dall'articolo 2-novies del decreto-legge 2 marzo 1974, n. 30, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 aprile 1974, n. 114, come modificato dall'articolo 2, comma 3, del decreto-legge 1° ottobre 1982, n. 694, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 1982, n. 881, è riconosciuta a tutti gli iscritti al Fondo pensioni lavoratori dipendenti e alle gestioni speciali del Fondo stesso per i lavoratori autonomi e agli iscritti ai fondi sostitutivi ed esclusivi dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti ed alla gestione di cui all'articolo 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335.
2. Sono riscattabili, in tutto o in parte, a domanda dell'assicurato, in uno dei regimi previdenziali di cui al comma 1 e quando non siano già coperti da contribuzione in alcuno dei regimi stessi, i periodi corrispondenti alla durata dei corsi legali di studio universitario a seguito dei quali siano stati conseguiti i diplomi previsti dall'articolo 1 della legge 19 novembre 1990, n. 341.
3. L'onere di riscatto è determinato con le norme che disciplinano la liquidazione della pensione con il sistema retributivo o con quello contributivo, tenuto conto della collocazione temporale dei periodi oggetto di riscatto, anche ai fini del computo delle anzianità previste dall'articolo 1, commi 12 e 13, della citata legge n. 335 del 1995.
4. Ai fini del calcolo dell'onere per i periodi oggetto di riscatto, in relazione ai quali trova applicazione il sistema retributivo, si applicano i coefficienti di cui alle tabelle emanate per l'attuazione dell'articolo 13 della legge 12 agosto 1962, n. 1338. Le tabelle vigenti sono adeguate entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo sulla base di aggiornati coefficienti attuariali.
4-bis. Gli oneri da riscatto per periodi in relazione ai quali trova applicazione il sistema retributivo ovvero contributivo possono essere versati ai regimi previdenziali di appartenenza in unica soluzione ovvero in 120 rate mensili senza l'applicazione di interessi per la rateizzazione. Tale disposizione si applica esclusivamente alle domande presentate a decorrere dal 1° gennaio 2008 (1).
5. Per il calcolo dell'onere dei periodi di riscatto, da valutare con il sistema contributivo, si applicano le aliquote contributive di finanziamento vigenti nel regime ove il riscatto opera alla data di presentazione della domanda. La retribuzione di riferimento è quella assoggettata a contribuzione nei dodici mesi meno remoti rispetto alla data della domanda ed è rapportata al periodo oggetto di riscatto. Detta retribuzione è attribuita temporalmente e proporzionalmente ai periodi riscattati. La rivalutazione del montante individuale dei contributi disciplinato dalla citata legge n. 335 del 1995, ha effetto dalla data della domanda di riscatto (2).
5-bis. La facoltà di riscatto di cui al comma 5 è ammessa anche per i soggetti non iscritti ad alcuna forma obbligatoria di previdenza che non abbiano iniziato l'attività lavorativa. In tale caso, il contributo è versato all'INPS in apposita evidenza contabile separata e viene rivalutato secondo le regole del sistema contributivo, con riferimento alla data della domanda. Il montante maturato è trasferito, a domanda dell'interessato, presso la gestione previdenziale nella quale sia o sia stato iscritto. L'onere dei periodi di riscatto è costituito dal versamento di un contributo, per ogni anno da riscattare, pari al livello minimo imponibile annuo di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 2 agosto 1990, n. 233, moltiplicato per l'aliquota di computo delle prestazioni pensionistiche dell'assicurazione generale obbligatoria per i lavoratori dipendenti. Il contributo è fiscalmente deducibile dall'interessato; il contributo è altresì detraibile dall'imposta dovuta dai soggetti di cui l'interessato risulti fiscalmente a carico nella misura del 19 per cento dell'importo stesso (1).
5-ter. In deroga a quanto previsto dall'articolo 1, comma 7, della legge 8 agosto 1995, n. 335, i periodi riscattati ai sensi dei commi da 5 a 5-bis sono utili ai fini del raggiungimento del diritto a pensione (1).




Art. 12-septies. D.L. n 78 del 2010, convertito in L. n. 122 del 2010
 
A decorrere dal 1° luglio 2010 alle ricongiunzioni di cui all'articolo 1, primo comma, della legge 7 febbraio 1979, n. 29, si applicano le disposizioni di cui all'articolo 2, commi terzo, quarto e quinto, della medesima legge. L'onere da porre a carico dei richiedenti e' determinato in base ai criteri fissati dall'articolo 2, commi da 3 a 5, del decreto legislativo 30 aprile 1997, n. 184 (23).





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