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Gli interessi legittimi ed i diritti soggettivi costituiscono posizioni
soggettive astrattamente costruite ed leaborate sul presupposto della titolarità individuale; a livello sociale e, per conseguenza, anche a livello giuridico si sono progressivamente sviluppate situazioni giuridiche non riferibili a soggetti individuali ma a gruppi di persone accomunate da un interesse ad un bene della vita condiviso; tali situazioni soggettive sono gli interessi diffusi.
Ove, poi, tali interessi riferibili ad una comunità di individui siano,
altresì caratterizzati, dal fatto che tale comunità si sia organizzata
mediante la costituzione di un ente preposto alla tutela dei medesimi, essi vengono definiti ed individuati come interessi collettivi.
Gli interessi collettivi sono, dunque, quegli interessi
legittimi che fanno capo ad un ente esponenziale di un gruppo non
occasionale, mentre gli interessi diffusi fanno capo ad una formazione sociale
non organizzata e non individuabile autonomamente.
Con riferimento agli interessi colelttivi, il problema di maggior rilievo ha investito l'individuazione dei requisiti della legittimazione ad agire a tutela di tali interessi per gli enti esponenziali della collettività. Nulla quaestio, al riguardo, per gli enti pubblici istituzionalmente preposti
alla tutela degli interessi di categoria (si pensi, ad esempio, agli
ordini professionali) mentre un discorso più complesso involge gli enti
autonomamente costituiti per la tutela di interessi diffusi.
La giurisprudenza ha, al riguardo, percorso un laborioso cammino i cui passaggi essenziali possono essere così individuati.
In una prima fase, si è retenuta l'essenzialità del possesso della personalità giuridica
in capo all'ente esponenziale; a fronte delle critiche rivolte a tale
criterio selettivo, in relazione alla necessità di riconoscere la
legittimazione anche in capo agli enti dotati della sola soggettività
giuridica, la giurisprudenza ha rivolto la sua attenzione su altri
indici qualificanti.
In primo luogo ha richiesto che statutariamente l'ente avesse, tra i suoi fini, la protezione dell'interesse facente capo alla collettività organizzata.
In secondo luogo, la verifica ha riguardato l'idoneità dell'ente a perseguire la finalità statutaria in relazione alla sua organizzazione; al riguardo particolare attenzione è stata rivolta al carattere di stabilità che deve connotare l'attività dell'ente.
In terzo luogo, si è ritenuto rilevante il parametro dello stabile collegamento territoriale con l'area di dislocazione dell'interesse facente capo alla colelttività rappresentata.
Secondo
una parte della dottrina, peraltro, con riferimento alla legittimazione
a ricorrere in sede giurisdizionale per la tutela di interessi
collettivi, un'estensione generalizzata a tutti gli enti portatori di interesi diffusi sarebbe stata determinata dall'art. 9 della L. n. 241 del 1990 che ne consente, in via generalizzata, la legittimazione alla partecipazione ai procedimenti amministrativi che
coinvolgano detti interessi. Altra tesi respinge questo assunto
ritenendo che la partecipazione procedimentale e la legittimazione
processuale siano posizioni ontologicamente distinte e che
dalla ricorrenza dell'una non si possa inferire la ricorrenza
dell'altra. Tale dottrina distingue, peraltro, il caso in cui gli enti
esponenziali siano titolari di interessi alla partecipazione
procedimentale di carattere difensivo (nel qual caso ammette la
possibilità del parallelismo) dal caso in cui siano titolari di
interessi alla partecipazione procedimentale di carattere collaborativo (nel qual caso il parallelismo sarebbe da escludere).
Con riferimento specifico agli interessi diffusi di natura ambientale,
l'individuazione degli enti esponenziali demandati alla loro tutela è
rimessa ad uno specifico d.p.r. (cfr. l'art. 13 della L. n. 349 del
1986); tale norma è stata, peraltro, ritenuta non preclusiva della legittimazione a ricorrere in capo ad enti dotati di requisiti di rappresentatività da verificarsi di volta in volta.
L'ente esponenziale
degli interessi collettivi può, dunque, essere della più varia natura ma deve
caratterizzarsi per un'organizzazione funzionalizzata alla protezione
degli interessi di categoria.
Sotto il profilo delle forme di tutela degli interessi
collettivi,
oltre alla possibilità, per gli enti esponenziali, di ricorrere
giudizialmente per la loro tutela dinanzi al GA, deve, in particolare,
sottolinearsi la, già accennata, possibilità di
partecipare ai procedimenti amministrativi che riguardano detti interessi collettivi. Numerose
sono le fonti normative che sanciscono tale legittimazione
procedimentale. Al riguardo l'art. 9 della L. n. 241/1990 chiaramente
dispone la legittimazione in favore dei portatori di interessi pubblici
o privati ed in favore dei portatori di interessi diffusi costituiti in
associazioni, di partecipare ai procedimenti amministrativi relativi a
tali interessi e dai quali possa nascere un pregiudizio.
La
legittimazione alla partecipazione in favore dei portatori di interessi
collettivi è, anche, prevista dal Testo Unico sugli enti locali (D.Lgs.
n. 267 del 2000) che stabilisce come negli Statuti delle Province e dei
Comuni debbano essere previste procedure per la presentazione di
istanze da parte di cittadini singoli e associati per la migliore
tutela degli interessi collettivi.
