Sulla natura del diritto d’accesso: interesse legittimo o diritto soggettivo
Consiglio Stato Sez. V del 10 agosto 2007 n. 4411
La consistenza di «diritto soggettivo» dell'accesso trae ragione dalla novella legislativa introdotta dalle l. n. 15 e n. 80 del 2005. Quale la natura del diritto d'accesso lo stesso è strumentale rispetto alla protezione di un'ulteriore o sottesa situazione soggettiva che non necessariamente è di interesse legittimo o di diritto soggettivo, ma che può avere la consistenza di un interesse collettivo o diffuso o di un interesse semplice o di fatto (nella specie, la società ricorrente svolge, in forza di un contratto, il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani ed assimilabili per un Comune con il quale ha in corso una controversia in sede civile per la determinazione del corrispettivo dovuto).
Il diritto di accesso ai documenti della p.a., introdotto dalle leggi n. 15 e 80 del 2005, è un diritto soggetivo e non un interesse legittimo, come era stato interpretato inizialmente dall'Adunanza Plenaria pur potendo, questo diritto, essere strumentale alla protezione di unnulteriore o sottesa situazione soggettiva, alternativamente a carattere di interesse legittimo, diritto soggettivo, ma altresì interesse collettivo o diffuso, semplice o di fatto.
Il Comune non può rigettare unnistanza motivata di accesso agli atti del bilancio comunale di previsione, quando le informazioni che llaccedente vuole acquisire ineriscono ad un rapporto contrattuale intrattenuto con la p.a., seppure controverso. In particolare il caso riguardava una società che vantando dei crediti nei confronti del Comune con cui intratteneva rapporti contrattuali, era intenzionata a verificare se llEnte locale avesse previsto, in appositi capitoli di bilancio, idonee somme in entrata e in uscita per far fronte allo specifico onere finanziario che la riguardava e garantire all'accedente la soddisfazione del credito derivante dal contratto ddappalto in corso di esecuzione.
La società che gestisce il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani ed assimilabili per il Comune con il quale ha in corso una controversia in sede civile per la determinazione del corrispettivo dovuto ha diritto a prendere visione e ad estrarre copia dei bilanci comunali, al fine di conoscere se ed in che misura il comune medesimo abbia previsto in appositi capitoli di bilancio somme in entrata ed in uscita per far fronte ad uno specifico onere finanziario che direttamente la riguarda ("al fine di accertare se vi siano risorse sufficienti a garantire il suo credito"). Entro tali limiti sussiste la legittimazione all'accesso in quanto e nella misura in cui le informazioni che si vogliono acquisire si ricollegano all'esigenza di conoscere elementi che ineriscono ad un rapporto in essere, seppur controverso, tra la società ed il comune
L'art. 26, comma 3, della l. n. 241 del 1990 intende realizzata "la libertà di accesso ai documenti" elencati al comma 1 ove ne sia stata disposta la pubblicazione. Tra i documenti il cui accesso verrebbe attuato mediante pubblicazione sono indicati anche i "programmi". In tale categoria di atti non possono essere compresi i bilanci di previsione in quanto principalmente strumenti finanziari e contabili, pur se negli stessi sono anche rappresentate le scelte amministrative (e programmatorie) dell'ente.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 6007 del 2006 proposto dalla soc Ecologia Viterbo srl , in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avv. Avilio Presutti ed elettivamente domiciliata in Roma, Piazza San Salvatore in Lauro n. 10
contro
il Comune di Montefiascone, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Alberto Costantini ed elettivamente domiciliato in Roma, Corso d'Italia n .19;
la riforma
della sentenza 30 maggio 2006 n. 4053 con la quale il TAR Lazio sez. II ter, ha respinto il ricorso n. 559 del 2006;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati ed il ricorso incidentale ;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Montefiascone;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il consigliere Giancarlo Giambartolomei;
Uditi gli avvocati Presutti e Costantini;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue
FATTO E DIRITTO
1.- Premesso di svolgere i servizi di trattamento e smaltimento dei rifiuti provenienti dai Comuni della Province di Viterbo e di Rieti tra i quali il Comune di Montefiascone, con ricorso in appello notificato il 30 giugno 2006 la soc Ecologia Viterbo srl impugna, chiedendone la riforma, la sentenza 30 maggio 2006 n. 4053 con la quale il TAR Lazio sez. II ter, ha respinto il ricorso n. 559 del 2006 volto all'accertamento del diritto di detta società a prendere visione e ad estrarre copia dei bilanci comunali per il periodo successivo al 1° gennaio 2004, come da richiesta del 30 novembre 2005.
Il Comune di Montefiascone ha proposto ricorso incidentale, notificato il 31 luglio 2006, con il quale ha chiesto la riforma della sentenza di primo grado in punto di condanna alle spese, compensate in primo grado, ed ha prospettato ulteriori argomenti a sostegno del diniego all'accesso.
2.- Il ricorso principale è fondato.
2.-1.- Il Tribunale amministrativo ha rigettato il ricorso sulla base delle seguenti considerazioni, fatte proprie e sostenute dal Comune intimato con ricorso incidentale, ma confutate con puntuali argomenti nel ricorso in appello.
a.- Il diritto d'accesso agli atti amministrativi non può sostanziarsi in un controllo generalizzato dell'operato di un ente;
b.- tale controllo non può essere il mezzo per perseguire l'interesse sotteso nel caso che ricorre all'istanza d'accesso; ove non vi sia capienza negli specifici capitoli di bilancio relativi al credito di cui si proclama il pagamento, l'ordinamento appresta idonei mezzi per aver riconosciuti i debiti fuori bilancio.
2.-2.- Non contraddetta l'affermazione di principio, tratta da un costante ed univoco indirizzo giurisprudenziale, della preclusione di un controllo generalizzato sull'operato della pubblica amministrazione, le conclusioni cui perviene il giudice di primo grado, con riguardo allo specifico caso di specie, non possono essere condivise.
La qualificazione di interesse legittimo al "diritto" d'accesso data dalla decisione 24 giugno 1999 n. 16 dell'Adunanza Plenaria (dopo non univoche posizioni giurisprudenziali, peraltro anche successivamente non sopite) è stata superata dalla medesima Adunanza Plenaria in una recente decisione (n. 7 del 20 aprile 2006) per la quale la consistenza di "diritto soggettivo" dell'accesso trarrebbe ragione dalla novella legislativa introdotta dalle leggi n. 15 e n. 80 del 2005.
Quale la natura del diritto d'accesso, nella decisione n. 7 del 2006 l'Adunanza Plenaria ne ribadisce la strumentalità rispetto alla protezione di un'ulteriore o sottesa situazione soggettiva che non necessariamente è di interesse legittimo o di diritto soggettivo, ma che può avere la consistenza di un interesse collettivo o diffuso o di un interesse semplice o di fatto.
Nella sua originaria formulazione l'art. 22 della l. n. 241 del 1990 finalizzava il diritto d'accesso alla tutela di"situazioni giuridicamente rilevanti", riconoscendolo "a chiunque vi abbia interesse".
A completamento della norma primaria, l'art. 2 del dpr n. 352 del 1992 condizionava il diritto all'accesso alla esistenza di un "interesse personale e concreto".
L'art. 15 della l. n. 15 del 2005 ha riformulato l'art. 22 senza nulla aggiungere all'interpretazione data dalla giurisprudenza alla precedente disciplina.
Sono definiti (art. 22, lett. b, co1) "Interessati tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutela e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso".
2.-3.- La società ricorrente svolge, in forza di un contratto, il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani ed assimilabili per il Comune di Montefiascone con il quale ha in corso una controversia in sede civile per la determinazione del corrispettivo dovuto.
Nella richiesta 30 novembre 2005 la società ricorrente collega l'esercizio del diritto d'accesso all'interesse personale e concreto di conoscere se ed in che misura il Comune di Montefiscone abbia previsto in appositi capitoli di bilancio somme in entrata ed in uscita per far fronte ad uno specifico onere finanziario che direttamente la riguarda ("al fine di accertare se vi siano risorse sufficienti a garantire il suo credito"). Entro tali limiti sussiste la legittimazione all'accesso in quanto e nella misura in cui le informazioni che si vogliono acquisire si ricollegano all'esigenza di conoscere elementi che ineriscono ad un rapporto in essere, seppur controverso, tra la società ricorrente ed il Comune intimato.
Successiva è la fase del recupero del credito, che presuppone l'avvenuto suo riconoscimento (in sede giudiziale o non ) e che la sentenza impugnata afferma essere conseguibile mediante il procedimento di cui all'art. 194 del d.lgv 18 agosto 2000 n. 267.
In disparte la considerazione che il riconoscimento di un debito fuori bilancio è atto che interviene ex post per sanare debiti contratti dagli enti locali irritualmente in violazione degli obblighi di natura contabile.
Nè è pertinente il richiamo (di cui al ricorso incidentale) all'art. 26, 3° comma, della l. n. 241 del 1990.
La disposizione intende realizzata "la libertà di accesso ai documenti" elencati al 1° co. ove ne sia stata disposta la pubblicazione. Tra i documenti il cui accesso verrebbe attuato mediante pubblicazione sono indicati anche i "programmi".
In tale categoria di atti non possono essere compresi i bilanci di previsione in quanto principalmente strumenti finanziari e contabili, pur se negli stessi sono anche rappresentate le scelte amministrative (e programmatorie) dell'Ente.
Rileva, inoltre, che l'art. 56 dello Statuto del Comune di Montefiascone dispone che il bilancio sia approvato "in seduta pubblica" ma non che ne sia disposta la "integrale" pubblicazione, così come richiesto dall'invocato 3° co. dell'art. 26.
3.- Per quanto sopra considerato e dedotto, il ricorso principale in appello va accolto e per l'effetto, in riforma dell'impugnata sentenza, va riconosciuto il diritto della società ricorrente a prendere visione ed ad avere copia (per estratto) dei bilanci di previsione dell'Ente per gli anni indicati nella richiesta 30 novembre 2005.
Le spese di entrambi i gradi di giudizio seguono la soccombenza con conseguente reiezione della domanda introdotta con il ricorso incidentale.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunziando sul ricorso in appello e sul ricorso incidentale indicati in epigrafe, accoglie l'appello principale e per l'effetto, in riforma dell'impugnata sentenza, riconosce il diritto della società ricorrente a prendere visione ed ad avere copia (per estratto) dei bilanci di previsione dell'Ente per gli anni indicati nella richiesta 30 novembre 2005.
Condanna il Comune di Montefiascone al pagamento delle spese e degli onorari dei due gradi di giudizio che liquida in favore della società ricorrente in complessivi euro 3.000/00 (tremila).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella sede del Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del 17 ottobre 2006 , con l'intervento dei magistrati:
Raffaele Iannotta Presidente
Chiarenza Millemaggi Cogliani Consigliere
Cesare Lamberti Consigliere
Marco Lipari Consigliere
Giancarlo Giambartolomei Consigliere, est.
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 10 AGO. 2007.
Consiglio Stato Ad. Plen. del 24 giugno 1999 n. 16
Vanno considerati come controinteressati i soggetti determinati cui si riferiscono i documenti richiesti con la domanda di accesso; pertanto chi ricorre al giudice amministrativo ex art. 25 l. 7 agosto 1990 n. 241 per accedere a documenti amministrativi, che coinvolgono aspetti di riservatezza di un altro soggetto, è sottoposto alla disciplina generale del processo amministrativo e deve notificare al controinteressato il ricorso, ai sensi dell'art. 21 comma 1 l. Tar.
La rimessione in termini per errore scusabile costituisce istituto di carattere generale applicabile anche d'ufficio nel corso del giudizio di appello.
L'accesso ai documenti amministrativi è ammissibile anche nei confronti di attività di diritto privato esercitata dall'amministrazione o dal concessionario di pubblico servizio.
Il giudizio introdotto con il ricorso previsto a tutela del "diritto" di accesso ai documenti amministrativi ex art. 25 l. n. 241 del 1990, ha natura impugnatoria di un provvedimento autoritativo di diniego (o dell'inerzia) dell'amministrazione, per cui tale giudizio è sottoposto alla generale disciplina del processo amministrativo; ne consegue che il ricorso deve essere notificato a pena di inammissibilità tanto all'organo che ha emanato l'atto impugnato quanto ai controinteressati, quali debbono considerarsi i soggetti determinati a cui si riferiscano i documenti richiesti, nel termine perentorio di trenta giorni fissato dalla legge. È, infatti, comunque ravvisabile una posizione di interesse legittimo, tutelata dall'art. 103 cost., quando un provvedimento amministrativo è impugnabile come di regola entro un termine perentorio; e ciò anche se esso incide su posizioni che, nel linguaggio comune, sono più spesso definite come di "diritto" (nella fattispecie il Consiglio di Stato non ha peraltro dichiarato inammissibile il gravame non notificato al controinteressato, ma ha concesso d'ufficio al ricorrente il beneficio della rimessione in termini, per errore scusabile, ai fini dell'effettuazione di detta notificazione, annullando con rinvio la sentenza di primo grado).
La tutela del diritto di accesso è riferita dal legislatore all'impugnazione di un provvedimento autoritativo (o dell'inerzia) dell'amministrazione (cui l'art. 23 l. n. 241 del 1990 ha equiparato, anche ai fini processuali, la determinazione del gestore di un pubblico servizio.
Chi ricorre al giudice amministrativo per accedere a documenti amministrativi, che coinvolgano aspetti di riservatezza di un altro soggetto, deve notificargli il ricorso ai sensi dell'art. 21 comma 1 l. n. 1034 del 1971.
Il ricorso proposto, ai sensi dell'art. 25 comma 5 l. 7 agosto 1990 n. 241, in materia di accesso ai documenti, non deve essere dichiarato inammissibile e la mancata integrazione del contraddittorio in primo grado costituisce "difetto di procedura" che comporta in appello, ai sensi dell'art. 35 comma 1 l. 6 dicembre 1971 n. 1034, l'annullamento della sentenza con rinvio al Tar.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale(Adunanza Plenaria) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 7 del ruolo dell'Adunanza Plenaria (n. 10500 del 1997 del ruolo della Sesta Sezione), proposto dalla s.p.a. Autostrade Concessioni e Costruzioni Autostrade, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Oberdan Tommaso Scozzafava, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Roma, alla via G. Antonelli n. 15,
CONTRO
la signora Maria Rosaria Bove, rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Rienzi, Guglielmo Saporito e Paolo Montaldo, e domiciliata elettivamente in Roma, al viale delle Milizie n. 9, presso lo studio dell'avvocato Carlo Rienzi,
PER LA RIFORMA
della sentenza del TAR per il Lazio, Sez. II, 24 settembre 1997, n. 1559, e per la reiezione del ricorso di primo grado n. 9627 del 1997;
Visto l'atto di appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'appellata, depositato in data 1? dicembre 1997, integrato da una memoria difensiva depositata in data 10 dicembre 1997;
Vista l'ordinanza n. 332 del 25 marzo 1999, con cui la Sesta Sezione ha rimesso l'appello all'esame dell'Adunanza Plenaria;
Vista la memoria depositata in data 25 maggio 1999 dall'appellante;
Vista la memoria depositata in data 27 maggio 1999 dalla signora Bove, nonché la sua procura speciale alle liti, depositata in data 7 giugno 1999;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Udita la relazione del Consigliere di Stato Luigi Maruotti, alla camera di consiglio del 7 giugno 1999;
Uditi l'avvocato Guido Sirianni su delega dell'avvocato Oberdan Tommaso Scozzafava per la società appellante e gli avvocati Guglielmo Saporito e Paolo Montaldo per la signora Maria Rosaria Bove;
Considerato in fatto e in diritto quanto segue:
PREMESSO IN FATTO
1. La s.p.a. Autostrade Concessioni e Costruzioni Autostrade, in data 24 luglio 1995, ha invitato la signora Maria Rosaria Bove al pagamento di lire 6.300, non essendovi stato il pagamento del pedaggio autostradale di lire 1.300 in data 9 aprile 1995.
In data 14 marzo 1997, la Ni.Vi.Credit (incaricata dalla s.p.a. Autostrade per il recupero del credito) ha inviato alla signora Bove un sollecito del pagamento, per l'importo complessivo di lire 18.200.
2. Con una domanda di data 22 aprile 1997, proposta ai sensi dell'art. 25 della legge 8 giugno 1990, n. 241, la signora Bove ha chiesto alla s.p.a. Autostrade ed alla Ni.Vi.Credit di avere copia:
a) del contratto concluso tra la s.p.a. Autostrade e la Ni.Vi.Credit, riguardante il recupero del credito;
b) della procura speciale a rogito notaio Castellini n. 6855;
c) del rapporto di mancato pagamento, corredato del nome del responsabile del procedimento;
d) della specifica delle somme ricevute, corredata dai documenti comprovanti la spesa effettuata per 'visione' e per 'spese sostenute'.
Col ricorso n. 9627 del 1997, proposto al TAR per il Lazio, la signora Bove ha impugnato il silenzio serbato dalla s.p.a. Autostrade ed ha chiesto che le sia ordinato di rilasciare la copia dei documenti richiesti.
Il TAR, con la sentenza della Seconda Sezione n. 1559 del 24 settembre 1997, ha accolto il ricorso ed ha compensato tra le parti le spese e gli onorari del giudizio.
3. Con l'appello in esame, la s.p.a. Autostrade ha chiesto che il ricorso di primo grado sia dichiarato inammissibile (per mancata notifica alla Ni.Vi. Credit) e che comunque esso sia respinto, perché infondato.
La signora Bove si è costituita in giudizio ed ha chiesto che l'appello sia respinto.
4. La Sesta Sezione, con l'ordinanza n. 332 del 25 marzo 1999, ha rimesso l'appello all'esame dell'Adunanza Plenaria, rilevando un contrasto di giurisprudenza sulle seguenti questioni:
a) se sia ammissibile il ricorso proposto ai sensi dell'art. 25 della legge n. 241 del 1990 e non notificato al controinteressato, ovvero se vada ordinata l'integrazione del contraddittorio ai sensi dell'art. 102 del codice di procedura civile;
b) se possa esercitarsi il diritto d'accesso nei confronti dell'attività privatistica della pubblica amministrazione e del concessionario di un pubblico servizio.
Le parti hanno depositato memorie difensive, con cui hanno illustrato le proprie deduzioni ed hanno insistito nelle già formulate conclusioni.
5. Alla camera di consiglio del 7 giugno 1999 la causa è stata trattenuta per la decisione.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Il TAR per il Lazio, con la sentenza impugnata, ha accolto il ricorso proposto dall'odierna appellata ai sensi dell'art. 25 della legge 8 giugno 1990, n. 241, ed ha ordinato alla s.p.a. Autostrade Concessioni e Costruzioni Autostrade (in prosieguo: s.p.a. Autostrade) di consentirle l'accesso:
- agli atti da cui si evince che ella non ha pagato una somma a titolo di pedaggio autostradale;
- agli atti che hanno consentito alla società Ni.Vi. Credit di sollecitare il pagamento del pedaggio e delle spese di riscossione, per conto della medesima s.p.a. Autostrade.
Con l'appello in esame, la s.p.a. Autostrade ha chiesto che il ricorso di primo grado sia dichiarato inammissibile (per mancata notifica alla società Ni.Vi. Credit) e che comunque esso sia respinto, perché infondato.
La Sesta Sezione, con l'ordinanza n. 332 del 1999, ha rimesso l'appello all'esame dell'Adunanza Plenaria, rilevando un contrasto di giurisprudenza sulle seguenti questioni:
a) se sia ammissibile il ricorso proposto ai sensi dell'art. 25 della legge n. 241 del 1990 e che non sia stato notificato al controinteressato, ovvero se vada ordinata l'integrazione del contraddittorio ai sensi dell'art. 102 del codice di procedura civile.
b) se possa esercitarsi il diritto d'accesso nei confronti dell'attività privatistica della pubblica amministrazione e del concessionario di un pubblico servizio.
2. Ritiene l'Adunanza Plenaria che abbia un rilievo preliminare ed assorbente l'esame del primo motivo d'appello, con cui è stato dedotto che la sentenza impugnata è stata pronunciata a contraddittorio non integro, poiché la società Ni.Vi. Credit va qualificata come controinteressata in senso tecnico, cui doveva essere notificato il ricorso di primo grado.
2.1. Tale censura è fondata e va accolta.
Per la pacifica giurisprudenza di questo Consiglio, vanno considerati come controinteressati i soggetti determinati cui si riferiscono i documenti richiesti con la domanda di accesso (Sez. V, 2 dicembre 1998, n. 1725; Sez. VI, 8 luglio 1997, n. 1117; Sez. IV, 11 giugno 1997, n. 643; Sez. VI, 5 ottobre 1995, n. 1085; Sez. VI, 20 maggio 1995, n. 506; Sez. VI, 6 febbraio 1995, n. 71; Sez. IV, 15 settembre 1994, n. 713; Sez. IV, 7 marzo 1994, n. 216).
Tale orientamento va ribadito in questa sede, poiché:
- l'art. 8, lettera d), del d.P.R. 27 giugno 1992, n. 352 (emanato in attuazione dell'art. 24 della legge n. 241 del 1990), ha disposto che i documenti "possono essere sottratti all'accesso" quando, tra l'altro, riguardino "la riservatezza di persone fisiche, di persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, ? professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari";
- il giudice amministrativo può valutare la fondatezza del ricorso, proposto ai sensi dell'art. 25 della legge n. 241 del 1990 per ottenere il rilascio di documenti che coinvolgono tali interessi, solo quando il suo titolare sia stato posto in grado di difendersi ed abbia potuto esporre le ragioni che possano fare eventualmente ritenere prevalenti le sue esigenze rispetto alle pretese del richiedente (poiché l'art. 24 della Costituzione non consente che una pronuncia del giudice amministrativo arrechi diretto pregiudizio a chi non si sia potuto difendere: Sez. V, 28 febbraio 1995, n. 304; Sez. V, 7 maggio 1994, n. 447; Sez. IV, 28 febbraio 1992, n. 209).
Tale principio si applica altresì quando (come è avvenuto col ricorso di primo grado) si impugni un rifiuto di accesso a documenti riguardanti un soggetto determinato: la posizione formale di controinteressato sussiste anche quando col ricorso sia censurata l'inerzia dell'Amministrazione nell'adottare un provvedimento dal contenuto sfavorevole per un terzo (Sez. V, 26 novembre 1994, n. 1381; Sez. IV, 26 novembre 1993, n. 1036) e, a maggior ragione, qualora in sede giurisdizionale sia chiesto al giudice amministrativo di ordinare direttamente l'esibizione di documenti, in luogo dell'Amministrazione (o del concessionario di un pubblico servizio) che non abbia provveduto sull'originaria istanza (Sez. IV, 15 settembre 1994, n. 713).
Chi ricorre al giudice amministrativo per accedere a documenti amministrativi, che coinvolgano aspetti di riservatezza di un altro soggetto, deve notificargli il ricorso, ai sensi dell'art. 21, primo comma, della legge n. 1034 del 1971.
2.2. Nel caso di specie, con l'originaria domanda di accesso e col successivo ricorso giurisdizionale, l'appellata ha chiesto anche la copia di documenti direttamente riguardanti l'attività finanziaria e commerciale della società Ni.Vi. Credit, cui avrebbe dovuto quindi notificare il ricorso, per consentirle di potere eventualmente contrastare la pretesa di accedere ai documenti, o a parti di essi, in considerazione delle sue esigenze di riservatezza.
3. Ciò premesso, l'Adunanza Plenaria deve pronunciarsi sulla questione se sia o meno ammissibile il ricorso proposto ai sensi dell'art. 25 della legge n. 241 del 1990 e non notificato all'unico controinteressato.
3.1. Come ha evidenziato l'ordinanza di rimessione, sul punto vi sono due orientamenti giurisprudenziali.
Per il primo, il giudizio proposto contro il diniego di accesso alla documentazione ha natura impugnatoria, sicchè è inammissibile il ricorso non notificato ad almeno un controinteressato (cfr. Sez. V, 2 dicembre 1998, n. 1725, che ha ritenuto che il diniego di accesso incide su un interesse legittimo; Sez. IV, 6 febbraio 1995, n. 71; Sez. IV, 15 settembre 1994, n. 713; Sez. IV, 7 marzo 1994, n. 216) ed è inammissibile il ricorso contro un diniego di accesso meramente confermativo di un precedente espresso diniego (Sez. V, 17 dicembre 1997, n. 1537).
Per il secondo, il diritto di accesso va qualificato come un diritto in senso tecnico, sicché il ricorso proposto per la sua tutela va inteso non come impugnativa di un provvedimento amministrativo, ma come diretto all'accertamento del diritto ed alla condanna del soggetto obbligato ad esibire i documenti richiesti (cfr. Sez. IV, 16 aprile 1998, n. 641; Sez. IV, 20 febbraio 1995, n. 108; Sez. IV, 20 settembre 1994, n. 758; Sez. IV, 30 luglio 1994): pertanto, può trovare applicazione l'art. 102 del codice di procedura civile, che disciplina l'istituto del litisconsorzio necessario, configurabile quando il rapporto controverso è comune a più parti e necessita di una pronuncia inscindibile (Sez. IV, 9 luglio 1998, n. 1079; Sez. IV, 11 giugno 1997, n. 643), ed è impugnabile un diniego di accesso meramente confermativo di un diniego precedente (Sez. IV, 22 gennaio 1999, n. 56).
L'ordinanza di rimessione ha rilevato che potrebbe ritenersi preferibile quest'ultimo orientamento, poiché in materia vi sarebbe una controversia su diritti soggettivi contrapposti (diritto di accesso del richiedente e diritto alla riservatezza del contraddittore necessario)
3.2. Ritiene l'Adunanza Plenaria che vada fatta applicazione del principio per cui il giudizio previsto dall'art. 25 della legge n. 241 del 1990 (salve le deroghe da esso espressamente previste) è sottoposto alla generale disciplina del processo amministrativo (cfr. Sez. VI, 16 dicembre 1998, n. 1683; Sez. VI, 8 luglio 1998, n. 1051; Sez. VI, 10 febbraio 1996, n. 184).
Tra i principi generali del processo amministrativo, vi è quello sancito dall'art. 21, primo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (per il quale "il ricorso deve essere notificato tanto all'organo che ha emanato l'atto impugnato quanto ai controinteressati ai quali l'atto direttamente si riferisce, o almeno uno tra essi").
Tale regola (tipica del processo di impugnazione di provvedimenti autoritativi, di per sé idonei a divenire inoppugnabili se non impugnati tempestivamente e incidenti su interessi legittimi) è coerente col giudizio sull'accesso e con la posizione giuridica fatta valere col ricorso ex art. 25 della legge n. 241 del 1990.
Il legislatore, pur avendo qualificato come "diritto" la posizione di chi ha titolo ad accedere ai documenti (articoli da 22 a 25 della legge n. 241 del 1990), in considerazione degli interessi pubblici coinvolti ha disposto all'art. 25, comma 5, un termine perentorio entro il quale è proponibile il ricorso "contro le determinazioni amministrative concernenti il diritto di accesso".
In tal modo, il legislatore:
- in un'ottica di controllo democratico dell'attività della pubblica Amministrazione e dei concessionari dei servizi pubblici, ha enfaticamente rimarcato il fondamento costituzionale e la notevole dignità sostanziale della posizione di chi formula l'istanza di accesso (il più delle volte riferibile a una posizione direttamente tutelabile ai sensi dell'articolo 24 della Costituzione, oppure riconducibile all'esigenza di essere informati sul contenuto dei documenti e sugli aspetti attinenti alla legalità, alla trasparenza ed all'imparzialità dell'azione amministrativa, in attuazione dei valori espressi dagli articoli 21 e 97 della Costituzione);
- ha tenuto in considerazione tutti gli interessi in conflitto (del richiedente, dell'amministrazione o del concessionario pubblico che detiene gli atti, dell'eventuale terzo cui gli atti richiesti si riferiscono);
- ha disposto che sull'istanza di accesso debba provvedersi con un atto motivato (art. 25, comma 3), idoneo a determinare uno stabile assetto degli interessi coinvolti con l'istanza, modificabile in sede giurisdizionale solo nel caso di tempestiva impugnazione innanzi al tribunale amministrativo regionale entro il termine perentorio di trenta giorni (art. 25, comma 5).
La tutela del diritto di accesso è stata così riferita all'impugnazione di un provvedimento autoritativo (o dell'inerzia) dell'Amministrazione (cui l'art. 23 della legge n. 241 del 1990 ha equiparato, anche ai fini processuali, la determinazione del gestore di un pubblico servizio: cfr. Ad. Plen., 22 aprile 1999, n. 4 e 5; Sez. V, 20 dicembre 1996, n. 1577).
3.3. Il termine "diritto", più volte adoperato nel suo senso più generico dal legislatore nei richiamati articoli da 22 a 25, va interpretato alla luce della norma che prescrive il termine perentorio per la proposizione del ricorso, nonché delle regole generali del processo amministrativo di legittimità, compatibili con il rito speciale previsto dall'articolo 25.
Sussiste una notevole similitudine tra i principi riguardanti altri settori del diritto amministrativo (e delle correlative regole processuali) e quelli concernenti la tutela del diritto d'accesso: chi aspira a concludere un contratto di appalto con la pubblica amministrazione o ad essere proclamato eletto in una competizione elettorale (anche al Parlamento europeo: art. 42 della legge 24 gennaio 1979, n. 18) ne ha "diritto" secondo il linguaggio comune, ma sul piano giuridico può impugnare innanzi al giudice amministrativo, entro il prescritto termine di decadenza, il provvedimento concretamente lesivo che abbia disconosciuto tale posizione, da qualificare come interesse legittimo,
Più in generale (e tranne i casi in cui una legge compatibile con la Costituzione determini la giurisdizione ordinaria), è ravvisabile la posizione di interesse legittimo, tutelata dall'art. 103 della Costituzione, quando un provvedimento amministrativo è impugnabile come di regola entro un termine perentorio, pure se esso incide su posizioni che, nel linguaggio comune, sono più spesso definite come di "diritto".
Ad esempio, per l'ordinamento (sia sul piano sostanziale che ai fini del riparto delle giurisdizioni) hanno natura di interessi legittimi il "diritto" di concludere il contratto da parte di chi ritenga di dovere risultare vincitore di una gara d'appalto, il "diritto" del candidato di essere proclamato eletto in una competizione elettorale, il "diritto" di svolgere una certa attività, economica, professionale o costruttiva da parte di chi ritenga che sia illegittimo un diniego di licenza, di autorizzazione o di concessione, il "diritto" di essere nominato pubblico dipendente all'esito di un concorso per la nomina, il "diritto" di non essere estradato in un Paese ove è eseguibile la pena di morte (Corte Cost. 25 giugno 1996, n. 223), il "diritto" all'attivazione di impianti radiotelevisivi (Corte Cost., 2 marzo 1990, n. 102), gli altri "diritti" richiamati dalla Sez. V con la decisione 2 dicembre 1998, n. 1725.
In tutti tali settori (in cui le leggi attribuiscono all'Amministrazione il potere di natura pubblicistica di valutare tutti gli interessi coinvolti e di incidere unilateralmente col provvedimento autoritativo sull'altrui sfera giuridica), la posizione del soggetto leso dall'atto è presa in considerazione dalle specifiche norme costituzionali che regolano i settori, è qualificata come interesse legittimo (v. articoli 24, 103 e 113 della Costituzione) ed è pienamente tutelata in sede giurisdizionale con un giudizio di impugnazione del provvedimento lesivo, nel corso del quale può verificarsi se l'atto sia affetto non solo da vizi formali, ma anche da profili di eccesso di potere.
Come per la tutela del diritto di accesso, le normative riferibili ai richiamati settori mirano al soddisfacimento dell'interesse individuale, nell'ambito del contestuale e coessenziale soddisfacimento dell'interesse pubblico.
3.4. Neppure può ritenersi (come ha ipotizzato l'ordinanza di rimessione) che in materia di accesso siano ravvisabili controversie su "diritti soggettivi contrapposti", quali il diritto di accesso del richiedente e il diritto alla riservatezza del contraddittore necessario.
Come in materia di accesso, quando l'Amministrazione emana provvedimenti che incidono su più soggetti, con effetti favorevoli per alcuni e sfavorevoli per altri (come nel caso di rilascio di una concessione di un bene pubblico o di aggiudicazione di un appalto o di nomina al pubblico impiego, in favore di un soggetto in luogo di un altro), non sono riscontrabili "diritti" contrapposti, ma "interessi legittimi" contrapposti: l'interesse del soggetto leso dall'atto giustifica il ricorso giurisdizionale e la sua legittimazione, mentre l'interesse del soggetto non leso dall'atto, ma che lo sarebbe nel caso di accoglimento del ricorso, comporta la sussistenza di un controinteressato in senso tecnico.
Del resto, la posizione di diritto o di interesse va determinata tenendo conto della incidenza che ha il provvedimento lesivo, e non comparando le contrapposte posizioni dei soggetti che, rispettivamente, siano lesi o favoriti dall'atto medesimo. Inoltre, nella materia dell'accesso le controversie vanno decise tenendo conto delle varie posizioni coinvolte e sulla base di giudizi di prevalenza (cfr. Ad. Plen., 28 aprile 1999, n. 6; 22 aprile 1999, nn. 4 e 5; 4 febbraio 1997, n. 5).
Va quindi considerato atecnico il riferimento al "diritto", poiché la pretesa (cui non è correlativo un obbligo o un comportamento dovuto) non è esercitabile senz'altro nei confronti dell'Amministrazione o del gestore del pubblico servizio: la sua fondatezza va verificata di volta in volta dapprima in sede amministrativa e poi, nel caso di tempestiva impugnazione della determinazione in sede giurisdizionale, esaminando l'eventuale preminenza delle ragioni di chi abbia chiesto l'accesso, rispetto a quelle riscontrate nel diniego o alle esigenze di riservatezza del terzo cui si riferiscono i documenti.
3.4. Quanto precede comporta che:
- va considerata come controinteressata la società Ni.Vi. Credit, quale soggetto determinato cui si riferiscono i documenti richiesti con la domanda di accesso;
- il ricorso previsto dall'articolo 25, comma 5, della legge n. 241 del 1990 andava notificato alla medesima società, ai sensi dell'art. 21, primo comma, della legge n. 1034 del 1971;
- va annullata la sentenza di primo grado, che ha accolto l'originario ricorso ed ha ordinato l'esibizione dei documenti.
4. Tenuto conto dei diversi orientamenti seguiti dalla giurisprudenza in materia di mancata notifica al controinteressato del ricorso per l'accesso, ritiene l'Adunanza Plenaria che vada accolta l'istanza dell'appellata (formulata in via subordinata nel corso della camera di consiglio, per il caso di accertata fondatezza del primo motivo d'appello), volta alla concessione del beneficio della rimessione in termini, per errore scusabile.
Tale istituto, infatti, ha carattere generale ed è applicabile anche d'ufficio nel corso del giudizio di appello (Ad. Plen., 27 maggio 1999, n. 13; 23 marzo 1979, n. 9).
Pertanto, il ricorso di primo grado non va dichiarato inammissibile, potendo essere integrato il contraddittorio, come previsto dall'art. 21, primo comma, della legge n. 1034 del 1971.
5. Trova pertanto applicazione nel presente giudizio l'articolo 35, primo comma, della medesima legge n. 1034 del 1971, per il quale, "se il Consiglio di Stato accoglie il ricorso per difetto di procedura o per vizio di forma della decisione di primo grado, annulla la sentenza impugnata e rinvia la controversia al tribunale amministrativo regionale".
Questa Adunanza ha già avuto modo di chiarire, con argomentazioni che il collegio condivide e fa proprie, che la mancata integrazione del contraddittorio in primo grado costituisce un "difetto di procedura" che comporta in appello l'annullamento della sentenza con rinvio al TAR (Ad. Plen., 17 ottobre 1994, n. 13).
Pertanto, ai sensi dell'art. 35 della legge n. 1034 del 1971 la sentenza impugnata va annullata con rinvio al TAR del Lazio.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari dei due gradi del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria) accoglie l'appello e per l'effetto, ai sensi dell'art. 35 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, annulla con rinvio la impugnata sentenza n. 1559 del 1997 della Seconda Sezione del TAR per il Lazio.
Compensa tra le parti le spese e gli onorari dei due gradi del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dalla Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi il giorno 7 giugno 1999, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, con l'intervento dei signori:
RENATO LASCHENA PRESIDENTE
ANDREA CAMERA CONSIGLIERE
STEFANO BACCARINI CONSIGLIERE
SERGIO SANTORO CONSIGLIERE
DOMENICO LA MEDICA CONSIGLIERE
DUBIS KLAUS CONSIGLIERE
PISCITELLO CALOGERO CONSIGLIERE
COSTANTINO SALVATORE CONSIGLIERE
PAOLO NUMERICO CONSIGLIERE
ANSELMO DI NAPOLI CONSIGLIERE
CORRADO ALLEGRETTA CONSIGLIERE
GIORGIO GIACCARDI CONSIGLIERE
LUIGI MARUOTTI CONSIGLIERE ESTENSORE
MARCELLO BORIONI CONSIGLIERE
PER MARIA COSTARELLI SEGRETARIO
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 24 GIU. 1999.
Sulla natura della posizione oggettiva legittimante l’accesso – attualità, concretezza, differenziazione.
Consiglio Stato Sez. IV del 13 aprile 2005 n. 1745
L'art. 22 comma 1 l. 7 agosto 1990 n. 241, nonostante la sua ampiezza, contiene una precisa indicazione di principio, che circoscrive tale diritto a quei soggetti che - nel richiedere di accedere ai documenti - abbiano un interesse strumentale rispetto alla protezione di posizioni giuridicamente rilevanti (di diritto soggettivo, di interesse legittimo, di interesse collettivo o diffuso). Tale diritto è preordinato alla circolazione delle informazioni tra le pubbliche amministrazioni e soprattutto tra amministrazione e cittadino.
Non rientrano in alcuno dei casi (in via legislativa o regolamentare determinati) in cui il segreto d'ufficio può essere legittimamente opposto gli atti di gestione dell'albo delle persone idonee all'ufficio di presidente di seggio elettorale (di cui all'art. 1 l. 21 marzo 1990 n. 53) - iscrizioni, cancellazioni, che costituiscono espressione indubbia di potestà amministrativa, cui è correlata una situazione soggettiva, in capo agli elettori interessati, giuridicamente rilevante e dunque certamente tutelabile), i provvedimenti di nomina dei Presidenti di seggio (emanati - ex art. 35 d.P.R. 30 marzo 1957 n. 361 e 20 d.P.R. 16 maggio 1960 n. 570 - dal presidente della corte d'appello e che, riguardati sotto il decisivo profilo della loro natura e del contenuto che li caratterizza, non possono non essere considerati atti amministrativi).
Per l'azionabilità del diritto di accesso, i canoni di cui alla l. n. 241 del 1990 si intendono soddisfatti allorché il soggetto richiedente abbia un diritto soggettivo od un interesse legittimo o vanti, comunque, un interesse differenziato e qualificato all'ostensione, finalizzato alla tutela di situazioni giuridiche soggettive anche soltanto future e tale interesse è sicuramente ravvisabile ogniqualvolta l'accesso venga in rilievo per la cura o la difesa di dimostrati interessi giuridici del richiedente, fatti valere in giudizio (è quanto si verifica nel caso di specie, in cui l'appellato ha fatto valere, in relazione al richiesto accesso ai documenti, non solo e non tanto la sua qualità di cittadino iscritto all'albo delle persone idonee all'ufficio di presidente di seggio elettorale, quanto quella di parte offesa in un procedimento penale involgente possibili ipotesi di abuso d'ufficio anche nella gestione di tale albo, al fine dell'individuazione di potenziali elementi di prova, da esibire in esso).
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 5859 del 1998, proposto da
MINISTERO di GRAZIA e GIUSTIZIA, in persona del Ministro p.t., ex lege rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli ufficii della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, 12,
contro
GENOVESE Ranieri, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'avv.to Tommaso Manzo ed elettivamente domiciliato presso lo studio dello stesso, in Roma, via Germanico, 85, per l'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, I sezione, n. 1338/98.
Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'appellato;
Vista l'Ordinanza n. 1202/98, pronunciata nella Camera di Consiglio del 28 luglio 1998, di accoglimento della domanda di sospensione della esecuzione della sentenza appellata;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta, alla Camera di consiglio dell'8 febbraio 2005, la relazione del Consigliere Salvatore Cacace, nessuno essendo ivi comparso per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Con l'impugnata decisione, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, I Sezione, ha accolto il ricorso proposto dall'odierno appellato, iscritto nell'albo delle persone idonee all'ufficio di presidente di seggio elettorale tenuto presso la cancelleria della Corte di Appello di Roma, statuendo il diritto di accesso dello stesso all'albo medesimo, nonché ai provvedimenti di nomina dei presidenti di seggio in alcune consultazioni elettorali degli anni 1995, 1996 e 1997.
Ricorre in appello il Ministero di Grazia e Giustizia, chiedendo la riforma della sentenza.
Resiste l'appellato con analitica memoria, che, premessa eccezione di inammissibilità dell'appello, conclude per la sua manifesta infondatezza.
Con Ordinanza n. 1202/98, pronunciata nella Camera di Consiglio del 28 luglio 1998, è stata accolta la domanda di sospensione della esecuzione della sentenza appellata.
La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla Camera di consiglio dell'8 febbraio 2005.
DIRITTO
1. - Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, I Sezione, ha accolto il ricorso proposto dall'odierno appellato, iscritto nell'albo delle persone idonee all'ufficio di presidente di seggio elettorale tenuto presso la cancelleria della Corte di Appello di Roma, statuendo il diritto di accesso dello stesso all'albo medesimo, nonché ai provvedimenti di nomina dei presidenti di seggio in alcune consultazioni elettorali degli anni 1995, 1996 e 1997.
Il giudice di primo grado ha ritenuto, in particolare, "sufficiente a qualificare il richiedente come soggetto dotato di una specifica legittimazione" l'esigenza "di individuare possibili elementi di prova da esibire nel corso di un procedimento penale tuttora pendente" (pag. 4 sent.).
L'Amministrazione appellante deduce, da un lato, che la enunciata esigenza sarebbe "venuta senz'altro meno" (essendo "intervenuta l'ordinanza di archiviazione del G.I.P. presso il Tribunale di Roma ... relativamente al procedimento penale pendente nei confronti del Dirigente di Cancelleria della Corte d'Appello di Roma Dr. Giovanni Caputi, a seguito di denuncia del Sig. Genovese": pag. 9 app.); dall'altro, che, una volta riconosciuto che il sig. Genovese non aveva formulato la domanda di accesso per verificare una presunta lesione dell'interesse alla nomina per le operazioni elettorali, sia da escludersi "che la P.A. possa essere utilizzata come una sorta di banca dati a disposizione degli utenti, da parte di terzi per la tutela di situazioni non correlate con un rapporto diretto con l'Amministrazione" (pag. 10 app.).
"In definitiva", si conclude, la domanda di accesso di cui si tratta "risulta priva di fondamento sia qualora la si consideri formulata con riferimento alla mancata nomina dell'interessato alle operazioni elettorali, sia qualora sia ricollegata (come, invero, semplicisticamente e riduttivamente ritenuto dal TAR) a procurarsi elementi di prova per il processo penale pendente" (pag. 12 app.).
2. - Resiste l'appellato, eccependo anzitutto il difetto di legittimazione processuale in capo al Ministro, in rappresentanza del quale l'Avvocatura dello Stato ha proposto appello; infatti, egli afferma, "ai sensi dell'art. 16, lett. f), d. leg.vo 3.2.1993, n. 29, la legittimazione a promuovere e a resistere alle liti, con il relativo potere di conciliare e transigere, nell'esercizio dei poteri di gestione amministrativa, spetta in via esclusiva al dirigente generale e non al Ministro" (pag. 2 mem. del 31 luglio 1998).
Nel mérito, egli contesta la fondatezza dell'avversario appello, sottolineando, in particolare, come non valga ad escludere la sussistenza del suo interesse ad accedere, ai sensi della legge n. 241/90, all'albo de quo, "la circostanza che il G.I.P. presso il Tribunale di Roma ... abbia ritenuto - allo stato degli atti - di disporre l'archiviazione del procedimento penale a carico di Caputi Giovanni, in quanto trattasi di un provvedimento adottato rebus sic stantibus, ben potendo le indagini essere riaperte in ogni momento sulla base di nuovi elementi di prova che, per l'appunto, il sig. Genovese ha interesse a rappresentare al giudice penale nell'ottica di una più ampia denunciata fattispecie di abuso d'ufficio" (pag. 3 mem. cit.).
3. - Può prescindersi dall'esame della proposta eccezione di inammissibilità del gravame, in quanto lo stesso si rivela comunque infondato nel mérito.
4. - Va premesso, invero, che la legge 7 agosto 1990, n. 241, all'art. 22, primo comma, dopo aver enunciato le finalità della nuova disciplina (assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa e favorirne lo svolgimento imparziale), sancisce il riconoscimento di un generale diritto di accesso ai documenti amministrativi «secondo le modalità della presente legge», a tutti coloro che abbiano un «interesse a tutela di situazioni giuridicamente rilevanti ».
Nonostante la sua ampiezza, la norma contiene una precisa indicazione di principio, che circoscrive tale diritto a quei soggetti che, nel richiedere di accedere ai documenti, abbiano un interesse strumentale rispetto alla protezione di posizioni giuridicamente rilevanti (di diritto soggettivo, di interesse legittimo, d'interesse collettivo o diffuso).
Tale diritto è preordinato alla circolazione delle informazioni tra le pubbliche amministrazioni e, soprattutto, tra amministrazione e cittadino (Consiglio Stato, ad. gen., 11 maggio 1992, n. 75).
Ne risulta un sistema ispirato al contemperamento delle esigenze di celerità ed efficienza dell'azione amministrativa con i principii di partecipazione e di concreta conoscibilità della funzione da parte dell'amministrato, basato sul riconoscimento del principio di pubblicità dei documenti amministrativi, che implica, da un lato, l'eccezionalità della segretazione di tali atti in relazione esclusivamente alla qualità di questi ultimi (piuttosto che al soggetto che li detiene), dall'altro, la necessità della verifica, in capo al richiedente l'accesso ai documenti, della titolarità di un interesse giuridico differenziato da quello indistinto degli appartenenti alla comunità.
4.1 - Quanto al primo aspetto (quello della qualità e del grado di protezione delle informazioni richieste), l'art. 24 della legge n. 241/1990 prevede distinte ipotesi di esclusione del diritto di accesso e le individua espressamente, nel suo primo comma: - nei "... documenti coperti da segreto di Stato, ai sensi dell'art. 12 della legge 24/10/1977 n° 801 ..." e nei casi "... di segreto o di divieto di divulgazione altrimenti previsti dall'ordinamento" (nelle ipotesi di cui al primo comma, l'esclusione ivi prevista, siccome precisamente individuata dallo stesso legislatore, è direttamente operante allorquando si tratti o di atti coperti da "segreto di Stato" ex lege n. 801/1977, ovvero di atti o categorie di essi, per i quali altre specifiche disposizioni legislative individuino una necessità di apposizione del segreto di ufficio o di divieto di divulgazione);
- nel comma secondo, laddove elenca le specifiche categorie di interessi pubblici, cui riconnette una esigenza di salvaguardia dall'accesso ai relativi atti, da soddisfarsi in una successiva sede regolamentare (nelle ipotesi di cui al secondo comma l'esclusione non è, dunque, operante direttamente, in quanto il divieto è efficace soltanto dopo che le amministrazioni competenti abbiano individuato e tipizzato, in apposito atto regolamentare ed esclusivamente in relazione agli interessi pubblici espressamente indicati dal legislatore, i casi specifici di esclusione del diritto di accesso);
- ancora, nel quinto comma, laddove il legislatore fa salve le esigenze specifiche e le disposizioni particolari in materia di dati acquisiti dal Centro di Elaborazione Dati del Ministero dell'Interno per le esigenze di sicurezza pubblica (così facendo salve, in genere, le specifiche esigenze connesse alla sicurezza interna dello Stato).
Ciò posto e venendo al caso di specie, rileva il Collegio che né l'Albo delle persone idonee all'ufficio di Presidente di seggio elettorale (di cui all'art. 1 della legge 21 marzo 1990, n. 53), né gli atti di gestione dell'albo stesso (iscrizioni e cancellazioni, che costituiscono espressione indubbia di potestà amministrativa, cui è correlata una situazione soggettiva, in capo agli elettori interessati, giuridicamente rilevante e dunque certamente tutelabile), né i provvedimenti di nomina dei Presidenti di seggio (emanati, ex artt. 35 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 e 20 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, dal Presidente della Corte d'appello e che, riguardati sotto il decisivo profilo della loro natura e del contenuto che li caratterizza, non possono non essere considerati atti amministrativi) rientrano in alcuno dei casi (in via legislativa o regolamentare determinati), in cui il segreto d'ufficio possa essere legittimamente opposto.
4.2 - Quanto al secondo degli aspetti che condizionano la azionabilità del diritto di accesso (e cioè quello della sussistenza di un interesse personale e differenziato alla visione degli atti di cui si tratta in capo al soggetto richiedente), va ricordato che i cànoni di cui alla legge n. 241 del 1990 si intendono soddisfatti allorché tale soggetto abbia, al riguardo, un diritto soggettivo od un interesse legittimo, o vanti, comunque, un interesse differenziato e qualificato all'ostensione, finalizzato alla tutela di situazioni giuridiche soggettive anche soltanto future (Cons. St., V, 7 settembre 2004, n. 5873).
Orbene, un tale interesse è sicuramente ravvisabile ogniqualvolta l'accesso venga in rilievo per la cura o la difesa di dimostrati interessi giuridici del richiedente, fatti valere in giudizio.
E' quanto si verifica, appunto, nel caso all'esame, nel quale l'odierno appellato ha fatto valere, in relazione al richiesto accesso ai cennati documenti, non solo e non tanto la sua qualità di cittadino iscritto all'Albo predetto, quanto quella di parte offesa in un procedimento penale involgente possibili ipotesi di abuso d'ufficio anche nella gestione di tale Albo, al fine della individuazione di potenziali elementi di prova, da esibire in esso.
Peraltro, non può negarsi, da un lato, che gli atti amministrativi, cui l'appellato pretende di avere accesso, a lui comunque si riferiscono (direttamente od indirettamente), dall'altro che la conoscenza di tali documenti si rivela, anche solo potenzialmente, utile alla tutela della sua posizione soggettiva giuridicamente rilevante di persona offesa dal reato, che riceve, nel vigente sistema processuale, larghissima considerazione, risultando, dalla congerie di diritti e facoltà ch'essa può esercitare in ogni stato e grado del procedimento penale, un ruolo non secondario di collaborazione con la pubblica accusa.
Né l'esigenza di meglio tutelare i propri diritti defensionali nel procedimento instaurato dinanzi al G.I.P. del Tribunale di Roma può dirsi in qualche modo venuta meno sol perché, nelle mòre del presente giudizio, il procedimento stesso risulta archiviato, giacché la pretesa (e contestata) esigenza di conoscenza degli atti amministrativi di cui si discute può pur sempre correttamente rivelarsi funzionale alla facoltà dell'interessato di fornire al pubblico ministero ulteriori e concreti elementi di prova, tali da indurlo a ravvisare l'esigenza di nuove investigazioni, con conseguente richiesta al giudice di decreto di riapertura delle indagini (ex art. 414 c.p.p.).
5. - In forza delle sopra esposte considerazioni, il ricorso, in definitiva, deve essere respinto.
Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nella misura indicata in dispositivo, séguono, come di régola, la soccombenza.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge.
Condanna il Ministero della Giustizia alla rifusione delle spese del grado in favore dell'appellato, liquidandole in Euro 5.000,00=, oltre I.V.A. e C.P.A.
Cessano gli effetti dell'Ordinanza n. 1202/98, pronunciata nella Camera di Consiglio del 28 luglio 1998, di accoglimento della domanda di sospensione della esecuzione della sentenza appellata.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 8 febbraio 2005, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Quarta - riunito in Camera di consiglio con l'intervento dei seguenti Magistrati:
Stenio RICCIO - Presidente
Antonino ANASTASI - Consigliere
Aldo SCOLA - Consigliere
Salvatore CACACE - Consigliere, rel. est.
Sergio DE FELICE - Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 13 APR. 2005.
Il diritto di accesso nell’attività privata della P.A. e sui privati esercenti attività di pubblico interesse.
Consiglio Stato Sez. IV del 04 febbraio 1997 n. 82
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi può essere esercitato sia nei confronti dei documenti relativi ad atti amministrativi sia a documenti relativi ad atti di diritto privato; ciò in quanto l'accesso è correlato non già ad "atti amministrativi", ma alla "attività amministrativa", che comprende nel suo ambito sia l'attività di diritto amministrativo sia l'attività di diritto privato, che costituisce anch'essa cura concreta di interessi della collettività.
Il bilanciamento tra il diritto di accesso degli interessati ed il diritto alla riservatezza dei terzi non è stato rimesso alla potestà regolamentare o alla discrezionalità delle singole amministrazioni, ma è stato compiuto direttamente dalla legge che, nel prevedere la tutela della riservatezza dei terzi, ha fatto salvo il diritto degli interessati alla visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici.
Al fine di resistere all'"actio ad exhibendum" l'amministrazione non può sostenere che i documenti richiesti non sono necessari ai fini delle esigenze di difesa del ricorrente: infatti, poiché il diritto di difesa nel suo concreto esercizio rientra nella sfera di autonomia della persona, il controllo sulla strumentalità dei documenti richiesti alle esigenze della difesa deve essere estrinseco e comunque spetta esclusivamente al giudice e non alla parte contro cui i documenti controversi dovrebbero essere utilizzati.
Posto che la l. 7 agosto 1990 n. 241 correla il diritto di accesso non agli atti ma all'attività della p.a., ne consegue che l'accesso ai documenti può essere esercitato tanto nei confronti degli atti amministrativi quanto nei confronti degli atti di diritto privato comunque utilizzati ai fini dell'attività amministrativa e, dunque, anche nei confronti di atti formati da soggetti privati.
La mancata ammissione alla prova orale non è in grado di provocare al candidato escluso un danno grave ed irreparabile giacché, trattandosi di prova da sostenere individualmente, e non contestualmente ad altri candidati, è sempre possibile riconvocare la commissione esaminatrice per il completamento della prova valutativa ove, a conclusione del giudizio di merito, il ricorso dovesse risultare fondato.
Consiglio Stato Adun. Gen. del 10 giugno 1999 n. 9
L'espressione "atto amministrativo" può essere considerata di carattere "neutro" e si presta a ricomprendere anche atti soggettivamente amministrativi provenienti dalla p.a., adottati in regime privatistico, come gli atti organizzativi e gli atti concernenti la gestione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici "privatizzati" che siano espressione di funzioni di rilievo pubblicistico. Ne consegue che, avverso tali "atti soggettivamente amministrativi", risulta esperibile il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica può essere proposto, in via concorrente e non già alternativa al ricorso giurisdizionale, anche nelle materie che rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, ferma restando la possibilità per quest'ultimo di disapplicare l'eventuale decisione del ricorso amministrativo e ferma restando l'improcedibilità del ricorso stesso ove previamente si formi il giudicato in sede civile: ne consegue la concorrente esperibilità dei due suddetti rimedi giustiziali avverso "atti" gestionali datoriali del rapporto d'impiego pubblico privatizzato, ad eccezione di quelli configuranti una condotta antisindacale, devoluti in via esclusiva all'a.g.o.
Accesso e riservatezza
Consiglio Stato Sez. VI del 19 giugno 2008 n. 3083
Ai fini dell'esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi, le esigenze di tutela della segretezza e della riservatezza, cui rispondono le prescrizioni dei primi sei commi dell'art. 24, l. n. 241 del 1990, nonché dei conseguenti regolamenti attuativi, sono recessive rispetto al diritto di difesa (anche previa disapplicazione delle norme regolamentari contrastanti), ma non in modo assoluto: il tenore letterale e la ratio della disposizione legislativa in questione impongono infatti un'attenta valutazione - da effettuare caso per caso - circa la stretta funzionalità dell'accesso alla salvaguardia di posizioni soggettive protette, che si assumano lese, con ulteriore salvaguardia, attraverso i limiti così imposti, degli altri interessi coinvolti, talvolta rispondenti a principi di pari rango costituzionale rispetto al diritto di difesa.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 1662/2008 proposto da dal sig. M. C., rappresentato e difeso dall’avv. P. Ricciardi ed elettivamente domiciliato presso lo stesso in Roma, viale Tiziano, 80;
contro
L'AGENZIA DEL DEMANIO - FILIALE LAZIO, SEDE DI VITERBO rappresentata e difesa dall'AVVOCATURA GEN. STATO ed elettivamente domiciliata ex lege presso la stessa in Roma via dei Portoghesi n. 12;
Il COMUNE DI TARQUINIA in persona del Sindaco p.t. non costituitosi in giudizio;
per l'annullamento
dell'ordinanza del Tribunale Amministrativo Regionale Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. II, n. 84/08 del 21.1.2008;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Agenzia del Demanio;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del relatore il Consigliere Gabriella De Michele;
Udito l'Avv. Tobia per delega dell'Avv. Ricciardi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
Attraverso l'atto di appello in esame si contesta la pronuncia del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio n. 84/08 del 21.1.2008, non notificata, con la quale veniva respinto il ricorso proposto dal sig. C. M. per l'accesso - a norma degli articoli 22 e seguenti della legge n. 241/1990 - ai documenti richiesti il 17.10.2007 all'Agenzia del Demanio, Filiale Lazio, ufficio di Viterbo, con domanda oggetto di diniego espresso con nota n. 13550 in data 8.11.2007.
In particolare il citato sig. M. - al fine di sviluppare la propria difesa in un giudizio avviato in rapporto al canone concessorio ed alla indennità, richiesti per l'occupazione di un bene demaniale - aveva presentato istanza per accedere ai seguenti documenti:
a) relazione tecnica in data 7.11.2003, concernente la determinazione dei canoni d'uso per gli alloggi, compresi nel compendio immobiliare dell'ex Salina di Tarquinia;
b) provvedimento di richiesta dei canoni, dovuti da tutti gli utilizzatori dei predetti alloggi per gli anni 2006/2007;
c) provvedimento di autorizzazione all'uso di uno dei predetti alloggi, occupato da soggetto determinato dall'aprile 2006;
d) provvedimento di richiesta dei canoni dovuti dal predetto e da altro soggetto determinato per l'uso dei rispettivi alloggi per gli anni 2006 - 2007;
e) documentazione attestante il pagamento dei canoni da parte di tutti gli occupanti degli alloggi di cui trattasi;
f) atto di concessione, eventualmente sottoscritto tra l'Agenzia e il Comune di Tarquinia, in attuazione dell'art. 5 del decreto interdirettoriale n. 34282 del 21.10.2003.
L'accesso in questione, come in precedenza ricordato, era stato negato dall'Amministrazione, con conseguente proposizione di domanda ex art. 25, comma 5, L. 7.8.1990, n. 241, al fine di ottenere in sede giudiziale l'ordine di ostensione dei documenti sopra elencati; nella pronuncia appellata le ragioni del ricorrente erano ritenute non condivisibili, in parte perché preordinate ad un inammissibile controllo generalizzato dell'azione amministrativa, in parte (documenti sub b, c, d ed e) per inammissibilità dell'istanza, in quanto non notificata ad alcuno dei soggetti controinteressati, in parte ancora (documento sub f) avendo l'Amministrazione reso nota la non ancora avvenuta formalizzazione dell'atto di concessione ed in parte, infine, poiché la relazione tecnica, di cui al punto a), sarebbe stata esclusa dal diritto di accesso, a norma dell'art. 10, comma 3, punto b) del provvedimento in data 24.1.2007 dell'Agenzia del Demanio, riferito alle "relazioni tecnico-descrittive, prodromiche alla stima dei beni dello Stato".
In sede di appello, l'interessato si limitava a contestare l'ultimo punto della decisione sopra sintetizzata, sia ponendo in dubbio che la relazione di cui trattasi rientrasse fra i documenti sottratti all'accesso, sia comunque sostenendo che la norma regolamentare - ove ritenuta comprensiva della tipologia di atti in questione - avrebbe dovuto essere disapplicata, in quanto contrastante con le esigenze di difesa, da ritenere prioritarie a norma dell'art. 24 della citata legge n. 241/90.
Le Amministrazioni appellate non si sono costituite in giudizio.
Premesso quanto sopra, in base al principio "tantum devolutum, quantum appellatum" (art. 329, comma 2 cod. proc. civ; Cons. St., sez. IV, 10.9.1999, n. 14343.9.2001, n. 4631) appare evidente che la questione, da valutare nel presente grado di giudizio, è più ristretta di quella oggetto dell'originario ricorso, non risultando formulato alcun motivo di appello in rapporto al denegato accesso ai documenti, di cui ai precedenti punti b), c), d), e) ed f) (i primi quattro, peraltro, oggetto di domanda giudiziale di primo grado in effetti inammissibile, in quanto proposta senza notifica ad alcun soggetto controinteressato, l'ultimo escluso per comunicata insussistenza del documento ivi indicato: cfr. al riguardo, per il principio, art. 22, comma 1, lettera c) e art. 22, comma 4 L. n. 241/90 cit, come integrata con L. 11.2.2005, n. 15; art. 21L. n. 1034/71; Cons. St., sez. VI, 31.5.2006, n. 3323; Cons. St., sez. IV, 7.3.1994, n. 216).
Il Collegio è chiamato a valutare, pertanto, solo la legittimità del diniego di accesso, riferito alla relazione tecnica in data 7.11.2003, concernente la determinazione dei canoni d'uso in ordine alla cui applicazione - riferita ad un singolo alloggio - l'attuale appellante intende esercitare il proprio diritto di difesa.
A tale riguardo il Collegio stesso ritiene che l'appello sia fondato.
Non appare contestabile, infatti, che il documento in questione sia pertinente alla controversia in corso fra il sig. M. e l'Agenzia del Demanio, controversia instaurata proprio con riferimento ad indennità e canoni, riferiti ad un alloggio ottenuto in concessione dal medesimo sig. M. in data 6.3.2002.
A norma del già ricordato art. 24, comma 7 della legge n. 241/1991, d'altra parte, "deve...essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici"; nel caso di "documenti contenenti dati sensibili e giudiziari", però, la medesima norma precisa che l'accesso è consentito solo "nei limiti in cui sia strettamente indispensabile" (in esito ad un sostanziale bilanciamento di interessi, operato già a livello legislativo).
Per quanto sopra - e con riferimento ai casi in cui, a norma di legge o di regolamento, il diritto di accesso viene escluso, a tutela di superiori interessi pubblici o di esigenze di riservatezza - la giurisprudenza è stata spesso chiamata a dettare le regole conseguenti alla predetta, delicata comparazione fra diverse categorie di interessi coinvolti, essendo previsto che le esigenze di tutela, cui rispondono le prescrizioni dei primi sei commi del medesimo art. 24 L. n. 241/90, nonché dei conseguenti regolamenti attuativi, siano recessive rispetto al diritto di difesa (anche previa disapplicazione delle norme regolamentari contrastanti), ma non in modo assoluto: il tenore letterale e la ratio della disposizione legislativa in questione impongono infatti un'attenta valutazione - da effettuare caso per caso - circa la stretta funzionalità dell'accesso alla salvaguardia di posizioni soggettive protette, che si assumano lese, con ulteriore salvaguardia, attraverso i limiti così imposti, degli altri interessi coinvolti, talvolta rispondenti a principi di pari rango costituzionale rispetto al diritto di difesa. In tale ottica solo una lettura rigorosa, che escluda la prevalenza acritica di esigenze difensive anche genericamente enunciate, in effetti, appare idonea a sottrarre la medesima norma a dubbi di costituzionalità, per irragionevole sacrificio di interessi protetti di possibile rilevanza costituzionale e comunitaria (cfr. al riguardo, per il principio, Cons. St., Ad. Plen. 4.2.1997, n. 5; Cons. St., sez. VI, 24.3.1998, n. 498, 26.1.1999, n. 59, 20.4.2006, n. 2223; 27.10.2006, n. 6440, 13.12.2006, n. 7389; Cons. St., sez. V, 21.10.1998, n. 1529).
Nella situazione in esame, l'Amministrazione ha ritenuto di dover negare l'accesso alla relazione tecnica in data 7.11.2003 - concernente la determinazione dei canoni d'uso per gli alloggi, da applicare al compendio immobiliare dell'ex salina di Tarquinia - in esecuzione dell'art. 10, comma 3, punto b) del provvedimento, con cui l'Agenzia del Demanio ha escluso dal diritto di accesso "le relazioni tecnico-descrittive, prodromiche alla stima dei beni dello Stato": tale norma non può che rapportarsi a categorie di beni, di proprietà dello Stato, a cui corrispondano interessi (come quelli inerenti la sicurezza o la difesa dello Stato stesso) ritenuti "sensibili", ovvero ad atti che siano espressione di funzione pianificatoria o di programmazione, in termini desumibili dal più volte citato art. 24 della legge n. 241/1990. Anche in rapporto a tali interessi peraltro, benché con i rigorosi limiti in precedenza specificati, la norma regolamentare in questione dovrebbe essere disapplicata, ove si ponesse in contrasto con insopprimibili le esigenze di difesa, secondo i principi recepiti dalla sopravvenuta norma legislativa, di grado superiore nell'ambito della gerarchia delle fonti normative.
In considerazione dei medesimi principi, tuttavia, il diniego contestato nel caso di specie non può essere condiviso, implicando il medesimo violazione della normativa di riferimento già in precedenza ricordata, sia perché la relazione tecnica - in rapporto alla quale si vuole esercitare il diritto di accesso - non sembra rientrare in pieno nella tipologia esclusa (quella di relazioni "descrittive" di beni dello Stato, le cui caratteristiche non si vogliano rendere pubbliche), sia perché - in assenza di precise controdeduzioni dell'Agenzia del Demanio - la norma regolamentare in questione, anche ove estensibile alla relazione tecnica di cui trattasi, dovrebbe essere disapplicata, risultando l'interesse difensivo del soggetto, richiedente l'accesso, non solo chiaro ma strettamente connesso alla congruità ed alla corretta applicazione dei parametri prefissati (mentre non altrettanto comprensibile appare il contrapposto interesse sostanziale dell'Amministrazione, indirizzato a rendere non accessibili i criteri di determinazione, in via generale, del canone d'uso contestato).
Non si ravvisano infine (e, nella sentenza appellata, sono presumibilmente riferiti al contesto delle richieste, poi in parte dichiarate inammissibili) gli estremi di quel "generalizzato controllo dell'operato delle pubbliche Amministrazioni", che per espressa previsione normativa (art. 24 cit., comma 3) deve ritenersi estraneo alle finalità di trasparenza e garanzia di imparzialità, perseguite attraverso l'istituto di cui trattasi: tutta la documentazione richiesta infatti - e, in particolare, quella cui si riferisce la domanda proposta in sede di appello - appare coerente ad una verifica di esatta e neutrale determinazione del corrispettivo, inerente al possesso di un bene demaniale, con specifico riferimento ad una fattispecie di concreta contestazione di tale corrispettivo, per l'alloggio dato in concessione all'attuale appellante.
Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che il ricorso debba essere accolto, limitatamente alla richiesta di accesso alla relazione tecnica in data 7.11.2003, concernente la determinazione dei canoni d'uso per gli alloggi del compendio immobiliare dell'ex salina di Tarquinia, con conseguente annullamento in parte qua della pronuncia appellata; quanto alle spese giudiziali, tuttavia, il Collegio ne ritiene equa la compensazione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, ACCOGLIE in parte l'appello specificato in epigrafe e, per l'effetto, annulla in parte qua l'ordinanza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. II, n. 84/08 del 21.1.2008 e DISPONE l'accesso ai documenti nei limiti di cui in motivazione; spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, l'8 aprile 2008 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez. VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Claudio Varrone Presidente
Luciano Barra Caracciolo Consigliere
Domenico Cafini Consigliere
Bruno Rosario Polito Consigliere
Gabriella De Michele Consigliere Est.
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 19 GIU. 2008.
