La disciplina dell'occupazione appropriativa e dell' occupazione usurpativa

Diritto Amministrativo
 
L'occupazione appropriativa, così come l'occupazione usurpativa sono fattispecie di creazione girisprudenziale connesse con aspetti patologici della procedura di espropriazione. La costruzione della fattispecie dell'occupazione appropriativa si deve alle Sezioni Unite della Suprema Corte che, con sentenza n. 1464 del 1983, hanno organicamente definito l'occupazione appropriativa come un nuovo modo di acquisto della proprietà, secondo un criterio inverso rispetto all'accessione (c.d. accessione invertita), per effetto del quale la proprietà del fondo sorge in capo al soggetto che vi ha realizzato l'opera salvo il risarcimento del danno nella misura del valore venale del fondo in favore del relativo proprietario.
 
L'occupazione appropriativa, secondo l'indirizzo della Suprema Corte di Cassazione, presuppone la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera da realizzare sul fondo privato e si perfeziona allorchè l'opera stessa viene realizzata con la conseguente irreversibile trasformazione del fondo in assenza del relativo valido ed efficace decreto di esproprio; esso, ove emesso successivamente all'irreversibile trasformazione del fondo sarebbe "inutiliter datum".
 
Ne consegue l'obbligo di risarcimento del danno a carico della PA nella misura del valore venale del fondo e nel termine prescrizionale di cinque anni. Secondo la Suprema Corte, l'irreversibile trasformazione del fondo si verifica allorchè l'opera dichiarata di pubblica utilità, anche se non ancora ultimata, sia emersa come bene strutturalmente e fisicamente nuovo. Il termine di prescrizione dell diritto risarcitorio decorre dall'irreversibile trasformazione del fondo (in tal senso si vedano, tra le più recenti, Cass. Civ. Sez I, 11 luglio 2008, n 19229 e Cass Civ , Sez I, 29 maggio 2008, n 14350).
 
L'istituto dell'occupazione appropriativa ha ricevuto, nel 1995, l'avallo della Corte Costituzionale che, con la pronuncia n 188 del 23 maggio 1995, ha affermato come l'effetto, latu sensu, traslativo del diritto di proprietà sul bene si verifica per effetto, non già dell'illecito aquliano, ma per effetto di un dato fattuale derivante dall'inutilizzabilità del bene da parte del privato. Distinta ma connessa alla questione inerente l'inquadramento giuridico dell'istituto dell'occupazione appropriativa, è la questione inerente il risarcimento dovuto al privato.
 
A fronte dell'iniziale riconoscimento della spettanza di un risarcimento integrale e pari al valore venale del bene, infatti, a seguito della pronuncia della Consulta del 1995, il Legislatore è intervenuto con l'art. 1 comma 65 della L. n. 549 del 1995 stabilendo una simmetria tra il risarcimento del danno dovuto per occupazione appropriativa e indennizzo spettante in caso di legittima procedura ablatoria.
 
Tale norma è stata dichiarata incostituzionale con sentenza n 369 del 1996 in quanto assimila situazioni giuridiche profondamente diverse. Successivamente, il Legislatore è intervenuto con l'art. 3 comma 65 della L. n. 662 del 1996 stabilendo che, per le occupazioni illegittime di suoli edificabili per cause di pubblica utilità intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, nella liquidazione del danno, i criteri di determinazione dell'indennità espropriativa prevista per i fondi edificabili ma senza la compressione del 40% e con la maggiorazione del 10%. Per le espropriazioni successive nonchè per quelle aventi ad oggetto fondi non edificabili o edificati il risarcimento era dovuto, invece, nella misura del valore venale del bene. 
 
Tale criterio di risarcimento del danno è confluito nell'art.  55 del T.U. n. 327 del 2001 in materia espropriativa. A seguito di una serie di interventi della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo che ha variamente censurato la disciplina inerente l'indennità espropriativa, l'istituto dell'occupazione acquisitiva e quello, connesso, relativo all'ammontare del danno risarcibile, la Corte Costituzionale, con sentenza n 349 del 2007 ha dichiarato incostituzionale, con riferimento all'art. 117, 1° comma Cost con riferimento all'art. 6 ed all'art. 1 del protocollo addizionale della CEDU, il regime risarcitorio di cui all'art. 55 del TU nella parte in cui esclude un ristoro integrale del danno (in una misura che non può essere diversa dal valore venale del fondo) in caso di occupazione appropriativa. In aderenza alle indicazioni della Consulta, il Legislatore è intervenuto, con l'art. 2, comma 89 della L. n. 244 del 2007 modificando l'art. 55 del TU che, ora, prevede: "Nel caso di utilizzazione di un suolo edificabile per scopi di pubblica utilità, in assenza di valido ed efficace provvedimento di esproprio alla data del 30 settembre 1996, il risarcimento è dovuto nella misura del valore venale del bene".
 
A seguito di tale ulteriore assestamento normativo, nonostante voci critiche in merito ad imprecisioni del testo (in particolare si censura il riferimento ai soli suoli edificabili, l'asimmetria rispetto alla nuova disciplina dell'indennità d'esproprio che potrebbe eccedere l'ammontare del risarcimento per occupazione appropriativa in caso di cessione volontaria, il mancato riferimento  in via generale al risarcimento del danno e l'effetto potenzialmente pregiudizievole della sua limitazione al valore venale del bene), si ritiene che, per ogni ipotesi di occupazione appropriativa (anche ove riguardante fondi non edificabili o fondi edificati), sia dovuto il risarcimento del danno nella misura del valore venale del bene.
 
L'occupazione usurpativa si caratterizza, secondo quanto chiarito dalla Consulta (Corte Cost. sent. n. 191 del 2006), per il fatto che manca la dichiarazione di pubblica utilità (secondo taluni, ma l'opinione non è unanime anche a seguito di annullamento successivo o di ineficacia sopravvenuta della dichiarazione). In ipotesi di occupazione usurpativa il privato avrà diritto al conseguire la restituzione del fondo, oltre al risarcimento del danno. Potrà naturalmente scegliere di abdicare al diritto di proprietà chiedendo solo il risarcimento del danno. Con  riferimento ad esso, l'illiceità permanente della condotta della PA comporta che il termine di prescrizione non decorra, come nell'occupazione appropriativa, dal momento dell'irreversibile trasformazione del suolo ma dal momento della cessazione della permanenza. Con riferimento all'ammontare del risarcimento, in tali fattispecie, non hanno trovato mai applicazione le norme riduttive dianzi esaminate, essendo dovuto il risarcimento corrispondente all'intero valore del suolo.
 
Le fattispecie dell'occupazione usurpativa e dell'occupazione appropriativa sono, oggi, contemplate e disciplinate dall'art. 43 del D.P.R. n. del 8 giugno 2001 (il Testo unico sull'espropriazione per pubblica utilità) che le identifica con il fatto dell'irreversibile trasformazione del suolo in assenza di un valido provvedimento di esproprio o di una valida dichiarazione di pubblica utilità. In tali casi, al privato spetta il risarcimento del danno e la PA potrà acquisire il suolo mediante uno specifico atto unilaterale di acquisizione sanante da trascrivere nei registri immobiliari. Il risarcimento è dovuto nella misura del valore del fondo dichiarato di pubblica utilità e degli interessi moratori su detto valore dal momento dell'illegittima occupazione del fondo.
 
A condizione di concedere il risarcimento del danno e di adottare il provvedimento d'acquisizione sanante, la PA potrà paralizzare anche l'azione restitutoria svolta dal privato.
 
Per converso, secondo quanto statuito dal Consiglio di Stato, pur in presenza di un irreversibile trasformazione del suolo, in difetto del provvedimento d'acquisizione sanante, al privato spetta anche la tutela restitutoria (Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 2 del 2005), sino a che la PA non adotti un provvedimento di acquisizione sanante.
 
Con riferimento alle fattispecie delineate, si sono poste notevoli questioni in materia di riparto di giurisdizione con riferimento alla portata dell'art. 53 del TU che devolve alla giurisdizione esclusiva del GA le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti della PA nell'ambito della procedura di esproprio. A seguito dell'intervento della Consulta n. 204 del 2004 con la declaratoria, con riferimento all'art. 34 del D.Lgs. n. 80 del 1998, dell'illegittimità della devoluzione alla cognizione esclusiva del GA delle questioni inerenti i comportamenti della PA, si è posta la questione se la portata di tale intervento fosse da estendere all'art. 53 del TU ed entro quali limiti. Con la successiva pronuncia n 191 del 2006 la Corte Costituzionale ha dichiarato, con riferimento all'art. 53 del TU, che solo con riferimento ai comportamenti che non siano espressione neppure mediata dell'esercizio del potere autoritativo, la previsione di giurisdizione esclusiva è illegittima. All'esito di tale pronuncia chiarificatrice, il Giudici amministrativi hanno sostenuto ricorrere la giurisdizione del GA in tutte le fattispecie precedentemente ricondotte nell'alveo dell'occupazione appropriativa e dell'occupazione usurpativa con esclusione dei casi di mancanza assoluta della dichiarazione di pubblica utilità o di ecccedenza dai limiti territoriali individuati con la localizzazione contenuta nel PRG.
 
 
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 Art. 43 D.P.R. n. 327/2001 (testo unico in materia di espropriazioni per pubblica utilità)

Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico
1. Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni.
2. L'atto di acquisizione:
a) può essere emanato anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio;
b) dà atto delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area, indicando, ove risulti, la data dalla quale essa si è verificata;
c) determina la misura del risarcimento del danno e ne dispone il pagamento, entro il termine di trenta giorni, senza pregiudizio per l'eventuale azione già proposta;
d) è notificato al proprietario nelle forme degli atti processuali civili;
e) comporta il passaggio del diritto di proprietà;
f) è trascritto senza indugio presso l'ufficio dei registri immobiliari;
g) è trasmesso all'ufficio istituito ai sensi dell'articolo 14, comma 2.
3. Qualora sia impugnato uno dei provvedimenti indicati nei commi 1 e 2 ovvero sia esercitata una azione volta alla restituzione di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico, l'amministrazione che ne ha interesse o chi utilizza il bene può chiedere che il giudice amministrativo, nel caso di fondatezza del ricorso o della domanda, disponga la condanna al risarcimento del danno, con esclusione della restituzione del bene senza limiti di tempo.
4. Qualora il giudice amministrativo abbia escluso la restituzione del bene senza limiti di tempo ed abbia disposto la condanna al risarcimento del danno, l'autorità che ha disposto l'occupazione dell'area emana l'atto di acquisizione, dando atto dell'avvenuto risarcimento del danno. Il decreto è trascritto nei registri immobiliari, a cura e spese della medesima autorità.
5. Le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano, in quanto compatibili, anche quando un terreno sia stato utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata nonché quando sia imposta una servitù di diritto privato o di diritto pubblico ed il bene continui ad essere utilizzato dal proprietario o dal titolare di un altro diritto reale.
6. Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, nei casi previsti nei precedenti commi il risarcimento del danno è determinato:
a) nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7;
b) col computo degli interessi moratori, a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo.
6-bis. Ai sensi dell' articolo 3 della legge 1 agosto 2002, n. 166 , l'autorità espropriante può procedere, ai sensi dei commi precedenti, disponendo, con oneri di esproprio a carico dei soggetti beneficiari, l'eventuale acquisizione del diritto di servitù al patrimonio di soggetti, privati o pubblici, titolari di concessioni, autorizzazioni o licenze o che svolgono, anche in base alla legge, servizi di interesse pubblico nei settori dei trasporti, telecomunicazioni, acqua, energia.

 Art. 55 del D.P.R. n. 327/2001, come modificato dall'art. 2 comma 89 lett. e della L. n. 244/2007
 
Occupazioni senza titolo, anteriori al 30 settembre 1996
1. Nel caso di utilizzazione di un suolo edificabile per scopi di pubblica utilità, in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio alla data del 30 settembre 1996, il risarcimento del danno è liquidato in misura pari al valore venale del bene.
2. Il comma 1 si applica anche ai giudizi pendenti alla data del 1° gennaio 1997.

Art. 5- bis. del D.L. n. 333 del 1992


[1. Fino all'emanazione di un'organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte o per conto dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non territoriali, o comunque preordinate alla realizzazione di opere o interventi dichiarati di pubblica utilità, l'indennità di espropriazione per le aree edificabili è determinata a norma dell'art. 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917. L'importo così determinato è ridotto del 40 per cento (1).
2. In ogni fase del procedimento espropriativo il soggetto espropriato può convenire la cessione volontaria del bene. In tal caso non si applica la riduzione di cui al comma 1 (1) (2).
3. Per la valutazione della edificabilità delle aree, si devono considerare le possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio.
4. Per le aree agricole e per quelle che, ai sensi del comma 3, non sono classificabili come edificabili, si applicano le norme di cui al titolo II della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e successive modificazioni ed integrazioni.
5. Con regolamento da emanare con decreto del Ministro dei lavori pubblici ai sensi dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono definiti i criteri e i requisiti per la individuazione della edificabilità di fatto di cui al comma 3.
6. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto (3).
7. Nella determinazione dell'indennità di espropriazione per i procedimenti in corso si applicano le disposizioni di cui al presente articolo".
All'art. 6, al comma 1, le parole da: "A decorrere" fino a: "0,8 punti" sono soppresse; e sono aggiunte, in fine, le parole: "sono aumentate di 0,6 punti a decorrere dal periodo di paga in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto e di ulteriori 0,2 punti a decorrere dal periodo di paga relativo al mese di gennaio 1993. I versamenti riferiti ai periodi di paga compresi fra la data di entrata in vigore del presente decreto e quella di entrata in vigore della relativa legge di conversione, eseguiti in misura superiore a quella prevista dal presente comma, sono computati in diminuzione dei contributi dovuti per i periodi successivi, fino a compensazione delle somme versate in eccesso.
7-bis. In caso di occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione dell'indennità di cui al comma 1, con esclusione della riduzione del 40 per cento. In tal caso l'importo del risarcimento è altresì aumentato del 10 per cento. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche ai procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in giudicato (4) (5) (6).] (7)
(1) La Corte costituzionale, con sentenza 24 ottobre 2007, n. 348 (in Gazz. Uff., 31 ottobre, n. 42), ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma.
(2) La Corte costituzionale, con sentenza 16 giugno 1993, n. 283 (in Gazz. Uff., 23 giugno, n. 26), ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma, nella parte in cui non prevede in favore dei soggetti già espropriati al momento della entrata in vigore della legge n. 359 del 1992, e nei confronti dei quali la indennità di espropriazione non sia ancora divenuta incontestabile, il diritto di accettare l'indennità di cui al primo comma con esclusione della riduzione del 40.
(3) Comma sostituito dall'articolo 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549.
(4) Comma aggiunto dall'articolo 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.
(5) Articolo aggiunto dall'articolo 1 della legge 8 agosto 1992, n. 359, in sede di conversione.
(6) La Corte costituzionale, con sentenza 24 ottobre 2007, n. 349 (in Gazz. Uff., 31 ottobre, n. 42), ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma.
(7) Articolo abrogato dall'articolo 58, comma 1, numero 133), del D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 325.

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